PRIMERO.- Es objeto de este recurso contencioso administrativo el acuerdo adoptado por el Pleno del Excmo. Ayuntamiento de Madrid, de 27 de julio de 2000, por el que dispuso aprobar provisional y definitivamente el Plan Especial relativo al régimen de uso terciario en su clase de hospedaje.
El alcance del plan especial impugnado se ciñe al articulado de las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación correspondientes al régimen de usos compatibles y autorizables de las respectivas normas zonales y en las áreas de planeamiento, en lo que respecta a la clase de uso de hospedaje, así como introducir una salvaguarda para la implantación de este uso en los edificios protegidos y catalogados con niveles 1 y 2.
Concretamente, afecta la alteración a los siguientes artículos de las Normas Urbanísticas: 3.2.7 (régimen urbanístico de las API N-1), 4.3.8 (condiciones especiales de los usos), 5.2.7 (aplicación de Planes Especiales para el Control Urbanístico-Ambiental de Usos N-2), 8.0.6 (régimen de las obras en los elementos protegidos N-2), 8.1.30 (Usos compatibles N-2), 8.1.31 (usos autorizables N-2); 8.7.18 (usos compatibles N-2), 8.8.17 (usos compatibles N-2), 8.8.18 (usos autorizables N-2) y 8.10.2 (contenido N-2). Con ello se pretende - según confiesa el instrumento aprobado - permitir la implantación del uso terciario en su clase de hospedaje, a fin de que, manteniendo el uso cualificado correspondiente a las normas zonales o ámbitos, mayoritariamente residencial, la clase de hospedaje se integre en el patrón de usos de una manera más descentralizada, favoreciendo la mezcla de usos, siguiendo el criterio establecido para el suelo urbano y fomentando al mismo tiempo la capacidad de plazas hoteleras que demanda la ciudad en aras de una mayor protección turística y comercial que sitúen a Madrid en una mejor posición internacional. Las políticas urbanísticas de las que arrancaría el Plan Especial tendrían su origen en el propio Plan General, al apostar por promover la transición desde el actual modelo radioconcéntrico de ocupación del espacio, hacia un modelo polinuclear, mediante la creación de nuevas centralidades periféricas y la diversificación de la oferta espacial de los distintos usos y el favorecimiento de la mezcla de usos, evitando en lo posible la especialización zonal que tan negativa ha resultado en los últimos años, con la idea de que puedan convivir armónicamente varias ciudades superpuestas: la ciudad productiva, la ciudad financiera, la ciudad de servicios, la ciudad administrativa, la ciudad histórica, la ciudad de la cultura, del turismo y del ocio.
En los informes jurídicos emitidos durante la tramitación del expediente se considera que la alteración se trata de una operación de reforma interior no prevista en el Plan General, cumpliéndose los requisitos que exige el art. 23.3 de la Ley del Suelo y 83.3 del Reglamento de Planeamiento , esto es, un estudio justificativo de su necesidad o conveniencia, su coherencia con el Plan General y la incidencia sobre el mismo, que se entiende sobradamente cumplidos con el informe técnico emitido al efecto. Y en cuanto a la posibilidad de que, sin modificar la estructura fundamental general, el Plan de reforma interior altere aquellos aspectos fundamentales del general en la medida en que lo exija la realización de los objetivos perseguidos, se señala que ello ha sido ampliamente admitido por la Jurisprudencia, citándose con transcripción in extenso la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 1984.
Durante la sustanciación del procedimiento de aprobación, fueron deducidas alegaciones por la Asociación Empresarial Hotelera de Madrid y la CEIM, Confederación Empresarial de Madrid CEOE, quienes aportan sendos informes sobre la situación hotelera de Madrid, censurando que la justificación dada por el Ayuntamiento para la aprobación del Plan Especial, en el sentido de fomentar la capacidad de plazas hoteleras que demanda la ciudad, no haya sido acompañada por la realización de estudio alguno que aporte datos suficientes para comprobar la verosimilitud de tales afirmaciones o, en su caso, cuantificar la auténtica necesidad de plazas hoteleras y advirtiendo del grave desequilibrio entre la oferta y demanda hoteleras que podría producir la aprobación del Plan Especial y de las deficiencias que la falta de previsión del plan podría producir en la calidad del servicio hotelero. Estas alegaciones no fueron aceptadas.
La Comunidad de Madrid, cuya Dirección General de Urbanismo y Planificación Regional había realizado un estudio poniendo de relieve, pormenorizadamente, las graves consecuencias que las alteraciones podrían comportar en la ciudad, impugnó la aprobación definitiva, alegando como motivos impugnatorios, expresados sintéticamente, los siguientes:
Que el Ayuntamiento no tiene competencia, sin requerir la aprobación definitiva de la Comunidad de Madrid, para realizar una modificación de las Normas Urbanísticas del calado que nos ocupa, habiéndose preterido el orden competencial de la legislación urbanística madrileña.
Que el Ayuntamiento no puede ampararse en la previsión contenida en el art. 45 de la Ley Autonómica 9/95 , pues para que éste sea operativo precisa de desarrollo reglamentario.
Que el Plan Especial no responde realmente a la modalidad de Plan Especial de Reforma Interior.
Que no ha sido realizado un estudio justificativo de la necesidad o conveniencia de la aprobación del plan.
Que el Ayuntamiento ha invadido la competencia de la Comunidad que ostenta con carácter exclusivo sobre la ordenación y promoción del turismo dentro de su ámbito territorial (art. 26.1.21 del Estatuto y Ley 1/1999 de Ordenación del Turismo de la Comunidad de Madrid), habiéndose prescindido igualmente de los preceptivos informes de la Dirección General de Turismo y de la Dirección General de Patrimonio.
Que el contenido del plan es irracional y carece de proporcionalidad en relación con las necesidades poblacionales.
Y, finalmente, que la modificación realizada encubre una verdadera revisión general del Plan.
El Ayuntamiento de Madrid se opone a la demanda y solicita la desestimación del recurso, llamando la atención sobre la aplicación al caso del art. 45.2 de la Ley 9/95 en orden a su competencia para la aprobación definitiva porque la modificación no afecta a la clasificación del suelo ni a la estructura general del territorio.
SEGUNDO.- Hemos estudiado en otros recursos modificaciones operadas en concretas determinaciones plan general de ordenación urbana de Madrid a través de la vía del artículo 45 de la Ley Autonómica 9/95 , de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo, que como se recordará establece que los Planes Generales y las Normas Subsidiarias distinguirán, identificándolos expresamente en sus Normas Urbanísticas, aquellos elementos de la ordenación y determinaciones que, aún formando parte del contenido de su documentación, no correspondan por su naturaleza y alcance al nivel del planeamiento general, sino al de su desarrollo.
El número 2 del precepto añade que a efectos de su tramitación, la modificación de las determinaciones y los elementos contenidos en Planes Generales y Normas Subsidiarias tendrá en cuenta la distinción a que se refiere el número anterior, debiendo sujetarse dicha tramitación a las reglas propias de la figura de planeamiento a que tales determinaciones y elementos correspondan por razón de su rango o naturaleza.
Y llegamos a la conclusión de que dicho precepto resulta de plena eficacia y obligatoriedad, sin que la autorización que contempla la Disposición Final 3ª b) de la ley 9/95 para que por Decreto del Consejo de Gobierno se regulen las determinaciones cuya modificación corresponda al nivel de planeamiento o de su desarrollo prive, hasta tanto se ejercite, de contenido y aplicación directa a aquél precepto, dándose la circunstancia de que el art. 1.1.4 de las Normas Urbanísticas del Plan General de 1997, precepto que advierte que la asignación de niveles N-1 y N-2 no tiene carácter vinculante. Y señala que en cada uno de los artículos de las NN.UU se han distinguido con los niveles N-1 (naturaleza propia del planeamiento general) y N-2 (propios del planeamiento de desarrollo).
Es más, la asignación de niveles de planeamiento general y de desarrollo del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, fue condicionado por el Consejero de Gobierno de Madrid, en el acuerdo de aprobación del Plan General de 17 de abril de 1997, del modo siguiente: deberá adoptarse la asignación de Niveles (N1 y N2), contenidos en el articulado de las Normas Urbanísticas, adecuándolas a lo que son determinaciones propias del Plan General y determinaciones propias de planeamiento de desarrollo, con carácter previo a cualquier modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, de acuerdo con lo establecido en el artículo 45.1 de la Ley 9/95 en relación con los artículos 19 a 36 del Reglamento de Planeamiento.
Dicha condición fue cumplida por el Ayuntamiento de Madrid, por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 28 de noviembre de 1997, en el que a fin de evitar la modificación del articulado completo del Plan General, establece que la asignación de niveles sería no vinculante, estableciéndose, en cada caso concreto, si la determinación era propia de Plan General o de planeamiento de desarrollo, en función de lo establecido en los artículo 19 a 36 del Reglamento de Planeamiento.
Pero en realidad el problema que nos ocupa no estriba en determinar si estamos en presencia o no de un instrumento de desarrollo, porque de lo que se trata es de una alteración masiva (y no singular para una determinada zona) del régimen del uso hotelero, cuyos efectos son expuestos en el informe emitido por la Dirección General de Urbanismo y Planificación regional de la Comunidad Autónoma, que por su elocuencia, merece ser reproducido:
1º. Se modifica el art. 3.2.7 de las NNUU referente a régimen de compatibilidad de usos en los ámbitos de Áreas de Planeamiento Incorporado (APIS), incluyendo el usó terciario en su clase de hospedaje, con la siguiente incidencia:
- Como uso alternativo (los usos alternativos son los directamente admitidos en un determinado ámbito de ordenación y que puntualmente pueden sustituir al uso cualificado), en suelo calificado para uso residencial colectivo.
- Como uso alternativo, en suelo calificado de industrial, con una edificabilidad máxima de 1,6 m2c/m2s.
- Como uso alternativo, en suelo calificado como residencial unifamiliar.
El Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, ha establecido 258 APIS, con una capacidad residencial de unas 140.000 viviendas, de las que 72.760 están por construir y en los no residenciales, supone unas extensiones superficiales de 1.169.000 m2 con uso terciario, 287.200 m2 con uso comercial, 5.236.800 m2 con uso industrial, cifras que por si solas dan una idea de la amplitud de la posible transformación, ya que totalizan una superficie de suelo urbano de 669,3 hectáreas, sin contar la superficie de suelo urbano residencial afectada, cuya cuantificación no viene expresada en el Plan General.
Son especialmente sensibles a esta modificación, los APIS de uso industrial, que por su menor precio de suelo y por su alta edificabilidad, pueden ser más demandados y que de transformarse, serían perjudiciales por la perdida de empleo que pueden suponer, y los de uso residencial unifamiliar, por el perjuicio que causa una implantación hotelera al tejido urbano constituido por la urbanización original, que no contaba, en su génesis, con la nueva implantación.
2º. Se modifica, añadiéndole un epígrafe, el artículo 4.3.8 de las NN.UU., indicando que para la implantación del uso terciario en su clase de hospedaje en edificios protegidos y catalogados con protección Singular e Integral y con protección Estructural y Volumétrica, será precisa la tramitación de un Plan Especial de compatibilidad de usos.
Estos edificios catalogados corresponden normalmente a las Normas Zonales siguientes:
NZ-1 Protección del Patrimonio Histórico
NZ-2 Protección de las Colonias Históricas
NZ-4 Edificación en Manzana Cerrada
NZ-6Edificación en Cascos Históricos de los Distritos Periféricos
NZ-8Edificación en Vivienda Unifamiliar.
sin que se pueda asegurar que no queden afectadas en algún caso las restantes Normas Zonales, por la que todos estos ámbitos pueden quedar afectados, aunque sea de forma puntual por transformaciones de usos.
La redacción de un Plan Especial de compatibilidad de usos, no supone la transformación del entorno próximo afectado, sino únicamente su análisis y posible evaluación de afecciones, por lo que los efectos de la implantación no son corregibles. Por otro lado la afección de la implantación hotelera en un edificio de catalogación Singular o Integral, forzosamente ha de suponer variaciones fundamentales en su estructura interna, con la consiguiente pérdida de alguno de los valores que motivaron su catalogación.
3º Se modifica el artículo 5.2.7 de las NN.UU. sobre aplicación de Planes Especiales para el Control Urbanístico-Ambiental de Usos, añadiendo, en un nuevo epígrafe e), el de uso terciario en su clase de hospedaje, en edificio exclusivo, cuando se implante en edificios protegidos con la catalogación del punto anterior.
Este artículo únicamente habilita lo expresado en su punto anterior, pero, igualmente, posibilita alteraciones no controladas ni deseadas sobre el tejido urbano existente.
Para que se pueda tomar conciencia de la trascendencia práctica que puede tener una modificación de este calado, baste citar que en el diario "El País" de 11 de agosto de 2000, esto es, a las dos semanas escasas de la aprobación definitiva del Plan Especial, publicó un anuncio de la Aprobación Inicial de Plan Especial para autorización de Uso Hotelero en el ámbito de la Calle Atocha, 23, basado en el artículo 5.2.7 de las Normas Urbanísticas, siendo el ámbito, el correspondiente a un edificio catalogado con protección Integral.
4º Se modifica el artículo 8.0.6 de las NN.UU., añadiendo un párrafo en el que establece que las condiciones especiales del uso de hospedaje (regulado en el modificado Artículo 4.3.8), tienen preferencia respecto a las condiciones de usos de la Norma Zonal que le corresponda, con el siguiente texto, original y añadido:
Cuando un edificio, su parcela, espacio libre adyacente o cualquiera de los elementos que lo formen, se encuentren incluidos en alguno de los Catálogos de Protección, el régimen de obras previsto en el Título 4 de estas Normas tendrá preferencia sobre las que autorice la norma zonal por la que se regule. Igualmente las condiciones especiales del uso de hospedaje regulado en el artículo 4.3.8, apartado 7, tendrán preferencia respecto de las condiciones de usos regulados en la norma Zonal correspondiente.
Como se puede observar, la modificación de este artículo, prima el uso de hospedaje sobre los preexistentes, en cualquier Norma Zonal, sin un control sobre su trascendencia, que podría llegar a potenciar una transformación masiva de los usos existentes.
5º Modifica el artículo 8.1.30 de las NN.UU., incluyendo el uso terciario en su clase de hospedaje como uso alternativo en el Nivel A de la Norma Zonal 1 Protección del Patrimonio, en edificio exclusivo y con las salvedades del articulo 4.3.8 modificado, es decir, redacción de un Plan Especial si el edificio esta protegido.
Y modifica el artículo 8.1.31 de las NN.UU., incluyendo el uso terciario en su clase de hospedaje como uso autorizable (son usos que el Plan General prevé su posible implantación a través de un Plan Especial que analizará su viabilidad en función de la incidencia urbanística en su ámbito de implantación. Dicho Plan incorporará los estudios sectoriales pertinentes adecuada a las características concretas del uso pretendido. El Plan Especial podrá extender su ámbito, a la totalidad del sector de actividad correspondiente, o a áreas de influencia de la actuación propuesta cuya delimitación deberá ser debidamente justificada) en el Nivel A de la Norma Zonal 1 Protección del Patrimonio, en edificio exclusivo, en tipología de edificación aislada y con las salvedades del articulo 4.3.8 modificado, es decir, redacción de un Plan Especial si el edificio está protegido.
Sirven para las modificaciones de estos artículos, las mismas consideraciones establecidas anteriormente en el punto 20 y supone la concreción en la Norma Zonal 1 de las variaciones de usos pretendidas con la mayor incidencia, en el caso del uso autorizable, de exigir una tipología de edificación aislada, insólita en una trama urbana de Casco Antiguo, como es el de la Norma Zonal 1 y que vendrá a romper el tejido urbano tradicional de la ciudad antigua.
6º Modifica el artículo 8.7.18 de las NN.UU., incluyendo el uso terciario en su clase de hospedaje como uso alternativo en los grados 2º, y 3º de la Norma Zonal 7 Edificación de Baja Densidad, con parcela mínima de 2.500 m2, que constituya manzana completa y con retranqueos iguales o superiores a 15 metros.
Esta Normal zonal, de escasa plasmación en el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, se genera por transformación de antiguas ordenaciones residenciales unifamiliares y por ello se aplica sobre una trama viaria de escasa capacidad, por lo que puede conllevar dificultades de accesibilidad.
7º. Modifica el artículo 8.8.17 de las NN.UU. "Usos Compatibles", incluyendo el uso terciario en su clase de hospedaje como uso alternativo en los grados 1, niveles A, B y C, y grado 2, niveles A, B y C de la Norma Zonal 8 Edificación en Vivienda Unifamiliar
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Y modifica el artículo 8.8.18 de las NN.UU. "Usos Autorizables", incluyendo el uso terciario en su clase de hospedaje como uso autorizable en los grados 1º, niveles A y B, grado 2º, niveles A y B, grado 3º (parcela mínima de 250 m2), nivel A, y en grado 41 (parcela mínima de 250 m2), rectifica el texto vigente para permitir este uso en las parcelas reguladas por la Norma Zonal 8 Edificación en Vivienda Unifamiliar, con frente a las calles o límites que se relacionan a continuación:
C/ Guadalquivir, C/ Serrano, límite Sur APE 05.19, límite Este APE 05.17, CI Fray Juan Gil, C/ del Darro, C/ Alfonso Rodríguez Santamaria, C/ del Segre, CI del Tormes, C/ del Leire, límite APE 05.19, C/ Luis Muriel, límite APE 05.17 y C/ Francisco Méndez Casariego, C/ Mateo Inurria, C/ de Hiedra, C/ del Poniente y límite APE 05.24, C/ Mateo Inurria, C/ General López Pozas, C/ Francisco Suárez y nueva calle prevista en APE 05.05 entre Mateo Inurria y Francisco Suárez, Avenida del Comandante Franco, Avenida de Pío XII, C/ Madreselva, C/ de la Madre de Dios, calle nueva apertura hasta APE 05.22, límite APE 05.22 y C/ Santa María Magdalena, Avenida de Alfonso XIII, C/ Torpedero Tucumán y límite Este APE 05.22, C/ Pedro de Valdivia.
Estas modificaciones insisten en la problemática de la posible transformación de tejidos residenciales unifamiliares y especialmente los de colonias de rango histórico como el Viso, la Colonia lturbe, etc., en las que la posible implantación hotelera trastornaría la actual configuración.
8º Se modifica el artículo 8.10.2 de las NN.UU., correspondiente a las Condiciones Particulares de los Ejes Terciarios, para admitir el uso Terciario en su clase de Hospedaje, como uso alternativo en las calles San Francisco de Sales, Reina Victoria, Raimundo Fernández Villaverde, Francisco Silvela, Plaza de Manuel Becerra y Doctor Esquerdo, no incluidas en el ámbito del Área de Planeamiento Específico APE 00.01.
Estas localizaciones se corresponden con las calles que constituyen los bordes del APE 00.01 del Casco Histórico de Madrid y que se significan por pertenecer a la denominada Ronda de Madrid, con intensos tráficos y estructura de ensanche de uso puramente residencial, que se vería afectado por la nueva implantación.
Cabe hacer notar, que además de las Normas Zonales que se ven afectadas por las modificaciones de artículos, hasta aquí estudiadas, también se ven afectadas las Áreas de Planeamiento Específico, que se basan en dichas Normas Zonales y en las Áreas de Planeamiento Remitido, en las que su desarrollo proponga estos usos.
Este cúmulo de modificaciones, hasta aquí descritas, pueden generar en el suelo urbano del municipio de Madrid situaciones aberrantes, como podría ser que varias manzanas conexas del Barrio de Salamanca solicitaran, a la vez, el cambio de uso a Terciario en su clase de Hospedaje, el cual, con la presente modificación normativa, habría de concederse, o la implantación de este uso en las manzanas centrales de una urbanización unifamiliar aislada, con el colapso que esto produciría a los viarios, servicios e infraestructuras de la zona y la perdida de calidad de vida de sus residentes.