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PRIMERO.- Planteamiento del recurso y sentencia de instancia.

Las representaciones procesales de la Tesorería General de la Seguridad Social y de don Romeo, interponen sendos recursos de casación contra la sentencia de 12 de junio de 2019 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Illes Balears que estimó el recurso de apelación núm. 448/2018 deducido por el Ayuntamiento de Sant Josep de Sa Talaia contra la sentencia de 18 de septiembre de 2018, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 1 de Palma de Mallorca en el procedimiento ordinario núm. 55/2016 deducido por don Romeo contra la Resolución del Ayuntamiento de Sant Josep de Sa Talaia de 11 de marzo de 2016, que había denegado la transmisión de la licencia de taxi núm. NUM000 a favor de D. Romeo.

La sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 1 de Palma de Mallorca anula la denegación de transmisión de una licencia de taxi que había sido objeto de embargo por la Tesorería General de la Seguridad Social partiendo de los siguientes antecedentes:

- D. Luis Francisco era titular de licencia de taxi y tenía una deuda con la Tesorería General de la Seguridad social que ascendía a 199.290,86 euros.

- La Tesorería General de la Seguridad Social (en adelante, TGSS) embargó la mencionada licencia de taxi.

- Se celebró la subasta con adjudicación a D. Romeo.

- D. Romeo solicitó autorización al Ayuntamiento de la transmisión; autorización que le es denegada al considerar el Ayuntamiento que el bien es inembargable al carecer, la transmisión operada en virtud del embargo, de la autorización administrativa prescrita en el artículo 14 del Reglamento de Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros (Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo (LA LEY 719/1979)).

La sentencia de instancia concluye que el alcance del precitado artículo 14 se circunscribe a las transmisiones voluntarias de forma que, no es aplicable cuando se transfiere coactivamente la propiedad, tal y como ocurre con el embargo. Y ello por cuanto lo entiende como una fórmula de proteger los derechos de terceros.

La sentencia de la Sala (completa en Cendoj Roj: STSJ BAL 469/2019 - ECLI:ES:TSJBAL:2019:469 (LA LEY 96511/2019)) pone de relieve en su fundamento PRIMERO los hechos relevantes y los argumentos de las partes a favor y en contra manifestados en el recurso de apelación.

Entre los hechos destaca que la Tesorería General de la Seguridad Social comunicó al Ayuntamiento el embargo para que tomara nota y emitiera la autorización. El Ayuntamiento informó que las transmisiones de las licencias de taxi solo son posibles a los sujetos tasados en el RD 763/1979 (LA LEY 719/1979) y en la Ley 4/2014 (LA LEY 10382/2014). A pesar de la advertencia, la Tesorería General de la Seguridad Social celebró la subasta y adjudicó la licencia a favor de D. Romeo de forma que, cuando este solicita la formalización al Ayuntamiento y se le requiere para que aporte la documentación acreditativa, este no los presenta y se le deniega la transmisión, requiriéndole, asimismo, el Ayuntamiento, para que se abstenga de usar el vehículo.

En el SEGUNDO la sentencia acude a los artículos 52.3 (LA LEY 10382/2014) y 54 de la Ley 4/2014, de 20 de junio (LA LEY 10382/2014) , de Transporte Terrestre y Movilidad Sostenible de Illes Balears, y al artículo 14 del Reglamento de Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros (Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo (LA LEY 719/1979)) para concluir que el Ayuntamiento no podía autorizar la transmisión porque no se amplian los requisitos subjetivos. Adiciona que la transmisión por vía de subasta no puede convertirse en un mecanismo de transmisión de licencias con el que eludir las limitaciones que imponen las normas legales y reglamentarias en un ámbito sujeto a fuerte intervención administrativa. Además, afirma que, el hecho de que la subasta y la adjudicación procedan de una entidad pública, no purifica los vicios ni habilita al cesionario que no cumple los requisitos legales.

SEGUNDO.- La cuestión sometida a interés casacional en el ATS de 24 setiembre de 2020 .

Precisa que las cuestiones en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las siguientes:

I dentifica como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación las contenidas en el artículo 38 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (LA LEY 16531/2015) (Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre) y el artículo 14 del Reglamento Nacional de servicios urbanos e interurbanos de automóviles ligeros (RD 763/1979 (LA LEY 719/1979)).

TERCERO.- El recurso de casación

1) De la representación procesal de la Tesorería General de la Seguridad Social

Alega infracción del artículo 14.d) del Reglamento de Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros (Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo (LA LEY 719/1979)) engarzado con el art. 38.5 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre (LA LEY 16531/2015), Texto Refundido de la Ley de la Seguridad Social, según el cual:

"La ejecución contra el patrimonio del deudor se efectuará mediante el embargo y la realización del valor o, en su caso, la adjudicación de bienes del deudor a la Tesorería General de la Seguridad Social. El embargo se efectuará en cuantía suficiente para cubrir el principal de la deuda, los recargos y los intereses y costas del procedimiento que se hayan causado y se prevea que se causen hasta la fecha de ingreso o de la adjudicación a favor de la Seguridad Social, con respeto siempre al principio de proporcionalidad."

Razona que, las licencias de taxi, después de embargadas, son transmisibles al tercero adjudicatario en el procedimiento ejecutivo, aunque no haya existido autorización municipal.

Añade que, al considerar la sentencia que es necesaria la autorización municipal previa para la válida transmisión tras el procedimiento ejecutivo, está desvirtuando el derecho de crédito de la Tesorería General de la Seguridad Social.

Defiende que, como hace constar la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Palma de Mallorca, el Real Decreto de 1979 debe ser interpretado de conformidad con las reglas generales del ordenamiento jurídico y en este la transmisión forzosa como consecuencia del incumplimiento de obligaciones es algo más que admitido precisamente para proteger el derecho del tercero ante dicho incumplimiento.

Recalca que el art. 38 de la Ley General de la Seguridad Social (LA LEY 16531/2015) regula el procedimiento ejecutivo de la Administración y en su número 5 determina que la ejecución contra el patrimonio del deudor se efectuará mediante el embargo y la realización del valor o, en su caso, la adjudicación de bienes del deudor. Adiciona que el art. 38 no establece excepciones a esa norma imperativa cuyo rango de ley exige el respeto por las normas de rango inferior, como el Real Decreto tantas veces referido, e impide considerar siquiera en el presente supuesto la existencia de un conflicto de normas de igual rango.

En definitiva, la sentencia de instancia hace prevalecer irregularmente lo establecido en un Real Decreto para un ámbito específico frente a lo determinado por una norma legal general, de carácter imperativo, reguladora de situaciones jurídicas que exceden claramente del ámbito propio del Real Decreto de 1979 tantas veces citado.

2) De la representación procesal de D. Romeo.

Alega la infracción del artículo 47.2 Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LA LEY 15010/2015) ya que, ante el Juzgado, solicitó la nulidad de pleno Derecho del artículo 14.d) reglamento nacional citado por infringir la Ley de la Seguridad Social (LA LEY 16531/2015).

Añade la infracción de los artículos 21 (LA LEY 16531/2015), 37 (LA LEY 16531/2015)- 41 (LA LEY 16531/2015), 38 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (LA LEY 16531/2015) (Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre) y la infracción del artículo 14 del Reglamento Nacional de servicios urbanos e interurbanos de automóviles ligeros (RD 763/1979 (LA LEY 719/1979)).

Argumenta que la recaudación ejecutiva de la Seguridad Social le permite trabar embargos sobre todos los bienes embargables entre los que se incluyen las licencias de autotaxi.

A su entender el papel de "la autorización previa" municipal del art. 14 d) del Reglamento se reduce a autorizar la transmisión libre de la licencia en favor de conductor asalariado con un año de taxista, una vez transcurridos cinco años desde su otorgamiento. Es este el único supuesto en todo el precepto, en el que se alude a la "previa autorización de la Entidad Local"; en los demás casos de transmisión del art. 14 no hay ni rastro de autorización previa ninguna. Ello quiere decir que, en el momento en que entra en juego el embargo y su ejecución, con la transmisión de licencia al mejor postor, su resultado no puede enervarse ni por el Ayuntamiento ni por los jueces de lo contencioso.

Discrepa de los razonamientos de la Sala que implica la inaplicación del sistema de ejecución forzosa de la Seguridad social.

Adiciona la infracción de la jurisprudencia citada en el escrito de preparación ( STS, Sala de lo Civil, Sección Primera, de 4 de abril de 2007, rec. 1555/2000 (LA LEY 11193/2007), entre otras).

Concluye que la Sala Primera tiene establecida una solvente y consolidada doctrina jurisprudencial, que entiende que los aspectos patrimoniales están sujetos al Ordenamiento jurídico privado y, por tanto, al sistema judicial de ejecución forzosa procedente en cada caso, lógicamente, en el caso de la Seguridad Social, a las potestades de autotutela ejecutiva que le atribuyen el Texto Refundido LGSS (LA LEY 16531/2015) y las disposiciones concordantes y ejecutivas. Esta habilitación legal es perfectamente compatible con la regulación jurídico-administrativa de las licencias de taxi y su fuerte intervención administrativa en su condición de instrumento de gestión del servicio público virtual o impropio que son los taxis, según la propia Sala Tercera Tribunal Supremo.

Subraya que esa jurisprudencia civil distingue entre la licencia de taxis -la autorización administrativa-, y el contenido económico de la licencia; aquella sometida al Derecho Administrativo, este al Derecho Civil, incluido el régimen de ejecución judicial o forzosa en vía administrativa de autotutela que proceda.

CUARTO.- La oposición de la parte recurrida a ambos recursos.

1) El Ayuntamiento de Sant Josep de Sa Talaia.

Insiste en que la intervención administrativa en las licencias de autotaxi se encuentra sometida a restricciones reguladas en la normativa sectorial por lo que la sentencia no infringe el art. 14 del RD 763/1979 (LA LEY 719/1979).

Defiende que los eventuales cesionarios deben reunir unas condiciones específicas subjetivas, cónyuge viudo, heredero forzoso, asalariado, etc.

Sostiene que el planteamiento de los recurrentes, que pretenden que se pueda transmitir la licencia de taxi libremente al mejor postor, sin ninguna otra limitación y sin la autorización de la Administración local, no es aceptable, pues supondría una invasión por la Tesorería General de la Seguridad Social de las competencias del Ayuntamiento, única Administración competente en materia de transmisión de licencias de taxi.

Tampoco acepta que el artículo 14 del RD 763/79 (LA LEY 719/1979) establezca un "auténtico privilegio" en favor de los taxistas deudores de la Seguridad Social.

No obstante, la licencia de taxi no puede considerarse un bien privativo de su titular, como se pretende en el recurso adverso, por su carácter público y reglado, que establece su condición de intransmisible, salvo contados y limitados supuestos.

Defiende que, en la normativa reguladora de los Transportes Terrestres, la regla general es la intransmisibilidad de las autorizaciones, permitiéndose unas puntuales y muy limitadas excepciones, por lo que no puede prosperar lo pretendido por la Tesorería General de la Seguridad Social, en el sentido de que las licencias de taxi se puedan transmitir por ella, libremente y sin ningún tipo de limitación.

Tal y como se indica en la Sentencia del Tribunal Supremo, de fecha 17 de diciembre de 2004 (LA LEY 266161/2004), dictada en el recurso nº 4454/2002, la vigencia del RD 763/79 (LA LEY 719/1979) está explícitamente reconocida por el Real Decreto de 28 de septiembre de 1990 (LA LEY 2629/1990), por que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la LOTT, además de ser reconocida con reiteración a través de la doctrina de esta Sala, como hacen las sentencias de 20 de octubre de 2002, de 1 de abril de 2003 y de 8 de julio de 2003.

Por ello, no existe razón alguna para excluir la aplicación supletoria del RD 763/79 (LA LEY 719/1979) cuando no exista norma específica de la Comunidad Autónoma, como ocurre en el presente caso, en el que la Ley autonómica 4/2014 (LA LEY 10382/2014), reguladora del transporte en las Islas Baleares, guarda silencio respecto de las condiciones en las que se deberá autorizar la transmisión de las licencias de taxi, remitiéndose a la normativa municipal, la cual, a su vez, declara expresamente aplicable el RD 763/79 (LA LEY 719/1979).

2) La representación de don Luis Francisco.

Sostiene que la Tesorería General de la Seguridad Social obvia en su escrito la existencia misma de la Ley 4/2014, de 20 de junio (LA LEY 10382/2014), de transportes terrestres y movilidad sostenible de las Illes Balears, cuyo art. 52.3º precisa que "las licencias de auto-taxi se expedirán a las personas físicas o jurídicas que reúnan los requisitos exigidos para el ejercicio de esta actividad". Y su art. 54 prevé que "1. La transmisión de las licencias estará condicionada a la previa autorización del ayuntamiento competente y al cumplimiento de las condiciones exigidas en la presente ley, en el reglamento que la desarrolle y en la normativa municipal reguladora del servicio de auto-taxi".

También obvia la Tesorería General de la Seguridad Social el contenido de la Ley 16/1987, de Ordenación de los Transportes Terrestres (LA LEY 1702/1987) (en adelante LOTT), cuyo art. 49 establece la intransferibilidad de las licencias.

QUINTO.- La transmisibilidad voluntaria de las licencias de taxis y la ejecución forzosa por la Administración de la Seguridad Social.

Dado que hemos dejado constancia de la argumentación de las partes, así como del contenido de la normativa invocada por cada una de ellas, no vamos a reiterarla.

Debemos interpretar los preceptos a que se refiere la cuestión, art. 14 del Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo (LA LEY 719/1979), sobre transmisión de licencias y art. 38 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre (LA LEY 16531/2015), Texto Refundido de la Ley de la Seguridad Social.

Procede despejar lo primero que una cosa es la transmisibilidad voluntaria de las licencias de autotaxis, en las que la regulación reglamentaria, es taxativa respecto a las condiciones y la necesaria intervención del Ayuntamiento que concedió la licencia. Esto es, la aplicación de lo establecido en el art. 14 d) del Reglamento de Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros, Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo (LA LEY 719/1979), que solo puede contemplar las condiciones de la transmisión voluntaria de los titulares de la licencia (en igual sentido el esgrimido art. 54 de la Ley 4/2014, de 20 de junio (LA LEY 10382/2014), de transportes terrestres y movilidad sostenible de las Illes Balears). Estamos en tal caso en el ámbito de las clásicas autorizaciones administrativas.

Conviene no olvidar que la entrada en juego de la recaudación ejecutiva ha tenido lugar como consecuencia del agotamiento del periodo voluntario de pago, bien por el transcurso del plazo reglamentario de ingreso y una vez adquiere firmeza en vía administrativa la reclamación de la deuda, o bien por acta de liquidación de cuotas levantada por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Y para ello fue emitida la pertinente providencia de apremio ( art. 38.1 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre (LA LEY 16531/2015)), antecedente del embargo y posterior subasta pública, como medio ordinario para la realización de los bienes embargados. Y la no embargabilidad de la licencia de autotaxi no figura en el ordenamiento jurídico por lo que el titular de una licencia de taxi, caso de contraer deudas, responde con los bienes materiales o inmateriales que comprenda su patrimonio.

Resulta contrario a los fines de la Seguridad ( art. 2 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre (LA LEY 16531/2015), en consonancia con el art. 41 CE (LA LEY 2500/1978)), que limitaciones establecidas para la transmisión voluntaria de bienes puedan aplicarse como privilegio para enervar el cumplimiento de obligaciones sociales. Aquí entran en juego los mecanismos de la ejecución forzosa establecidos en la Ley General de la Seguridad Social (LA LEY 16531/2015) para los deudores de la misma tras el incumplimiento de sus obligaciones sociales mediante la puesta en marcha del sistema de recaudación ejecutiva ( art. 38.5 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre (LA LEY 16531/2015), Texto Refundido de la Ley de la Seguridad Social).

Mientras la transmisión voluntaria de las licencias de autotaxi tiene una regulación limitadora en que, esencialmente, se pretende favorecer al conductor asalariado, no acontece lo propio con la realización de los bienes embargados por la Seguridad Social en el correspondiente procedimiento ejecutivo sea cual fuere su naturaleza ( Sentencia de 9 de diciembre de 2020, recurso casación 7831/2018 (LA LEY 183156/2020), denegación de suspensión de la subasta de un inmueble que alberga un conocido hotel de Barcelona).

SEXTO.- La respuesta de la Sala a la cuestión de interés casacional.

A la vista de lo argumentado en el fundamento anterior resulta patente que debemos estimar el recurso de casación, desestimar el recurso de apelación y anular la sentencia dictada por la Sala del TSJ de Baleares y, por ende, confirmar la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 1 de Palma de Mallorca.

En consecuencia, respondemos a la cuestión suscitada en el sentido de que para proceder la Administración Pública, en este caso, la Tesorería General de la Seguridad Social, a ejercitar la vía de apremio, (en este caso, mediante embargo), sobre la licencia de taxi del deudor, no es necesaria la autorización municipal prevista en el artículo 14 d) del Reglamento de Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros (Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo (LA LEY 719/1979)) por lo que pueden resultar adjudicatarios de la licencia de taxi embargada, sujetos distintos a los previstos en el artículo 14 a)-c) del Reglamento de Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros (Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo (LA LEY 719/1979)) al no ser precisa la autorización municipal.

SÉPTIMO.- Costas.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA (LA LEY 2689/1998), en relación con el artículo 93 LJCA (LA LEY 2689/1998), en el recurso de casación cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Se imponen las costas de la apelación al Ayuntamiento de Sant Josep de Sa Talaia, que no podrán exceder a más de 1.500 euros por todos los conceptos.