I. EL PLANTEAMIENTO LEGISLATIVO INICIAL Y SU AZAROSA REFORMA
Baste decir aquí que, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 327 CC (LA LEY 1/1889) y 2 de su Ley reguladora, el Registro Civil tiene carácter jurídico y su fin es la constatación y publicidad de los hechos y actos jurídicos referidos al estado civil de las personas a través de las correspondientes inscripciones que, teniendo carácter declarativo y no constitutivo, constituyen la prueba de los hechos inscritos y el título de legitimación del ejercicio de los derechos que resultan del contenido de los propios asientos registrados.
La doctrina científica jurídica y en particular la doctrina procesalista acierta al coincidir en situar la función de llevanza del Registro Civil en el núcleo del apartado 4 del art. 117 CE (LA LEY 2500/1978), de modo tal que, y a diferencia de lo que sucede con la también proyectada desjudicialización de la llamada Jurisdicción Voluntaria en que la cuestión es más debatida, no cabe advertir obstáculo constitucional en línea de principio para que el legislador ordinario pueda encomendar esta llevanza a otros sujetos ajenos al ámbito judicial. Y ello por razones de oportunidad, siempre que éstas no conculquen ninguna garantía contemplada en la legislación constitucional. Así lo entendió precisamente la Ley 20/2011, de 21 de julio (LA LEY 15320/2011), del Registro Civil, que, con pretendida fundamentación en valores reconocidos en la propia Constitución (concretamente en la situación de las personas y de sus derechos en el centro de la acción pública), describe en su Preámbulo un modelo de Registro Civil que, en aras de su pretendida modernización, «hace pertinente que su llevanza sea asumida por funcionarios distintos de los que integran el Poder Judicial»; ello en un proceso de desjudicialización del Registro Civil que impone la derogación del art. 86 LOPJ (LA LEY 1694/1985), así como de las previsiones relativas a los Registros Civiles contenidas en la Ley de Planta y Demarcación Judicial. Es la disp. adic. 2.ª de la Ley la que, bajo el enunciado de «Régimen jurídico de los Encargados de la Oficina Central del Registro Civil y de las Oficinas Generales del Registro Civil», afirma que las plazas se proveerán entre funcionarios de carrera del Subgrupo A1 que tengan la Licenciatura en Derecho o la titulación universitaria que la sustituya y entre Secretarios Judiciales.
La disp. final 10 de dicha Ley 20/2011 (LA LEY 15320/2011), aprobada por consenso, estableció —tras la pertinente aceptación de una enmienda en este sentido— una vacatio legis de tres años para su entrada en vigor [con la única excepción de las disps. adics. 7.ª y 8.ª y de las disps. finales 3.ª y 6.ª, cuya entrada en vigor se dispuso para el día siguiente al de su publicación en el BOE (1) ], aplazándose ésta en consecuencia hasta el mes de julio del año en curso 2014. Ordenándose en la propia disposición final 10, a la vista de tan amplia vacatio legis, y hasta su completa entrada en vigor, la adopción por parte del Ministerio de Justicia de las medidas y los cambios normativos necesarios que afecten a la organización y funcionamiento de los Registros Civiles dentro del proceso de modernización de la Justicia, debiendo entender por tales obviamente los requeridos para impulsar el propio desarrollo de la Ley.
En el transcurso de ese largo ínterin, toma cuerpo un Borrador de Anteproyecto de Ley de Reforma Integral de los Registros (elaborado por la Dirección General de los Registros y del Notariado y aprobado en Consejo de Ministros a finales de 2012), que viene a desarrollar el mandato contenido en la mencionada disp. final 10 en un sentido diametralmente distinto al proyectado, «enmendando» la Ley de forma absoluta por lo que se refiere a la reordenación de competencias en este ámbito, puesto que pretende encomendar la gestión de las Oficinas de todos los Registros con mayor relevancia jurídica del ordenamiento español (incluyendo en consecuencia y de modo expreso el Registro Civil) a los Registradores de la Propiedad o Mercantiles. El razonamiento plasmado en el Borrador parte de la idea de que la heterogeneidad de las diferentes instituciones registrales españolas conlleva efectos adversos y en consecuencia se propone acometer la reforma unitaria de los sistemas registrales, con los objetivos de integración y uniformidad, a través del diseño de un nuevo marco organizativo y funcional para los Registros, que se sustenta en dos ideas básicas: la unificación orgánica de los Registros jurídicos y el establecimiento de un sistema de interconexión de sistemas por medios electrónicos.
Por lo que se refiere expresamente al Registro Civil, el Preámbulo del Borrador expone que, si bien la Ley 20/2011 (LA LEY 15320/2011), de Reforma del Registro Civil, establece una reforma intensa y dirigida a la modernización radical del sistema registral, «ha puesto de manifiesto antes de su completa entrada en vigor insuficiencias y carencias, que aconsejan su parcial revisión, en línea con los grandes principios de la reforma integral de los Registros que ahora se acomete». Razón por la cual, afirma la ventaja de atribuir la llevanza del Registro Civil a los Registradores de la Propiedad y Mercantiles, dentro de un nuevo marco normativo homogéneo y global, con eliminación de la peculiar judicialización de la función registral civil, ello partiendo de la estructura funcional diseñada por la Ley 20/2011 (LA LEY 15320/2011).
Como es natural, dicha propuesta vino a generar una amplia y enconada polémica en diversos sectores implicados: en primer lugar en el propio colectivo registral donde se detectó una notable oposición por buena parte de los Registradores de la Propiedad (básicamente por entender que no podrían asumir el ingente trabajo adicional y de forma gratuita), además de la decepción del funcionariado de Justicia (especialmente de los Secretarios judiciales, que aspiraban a hacerse cargo del Registro Civil tal y como se estableció —si bien no de forma excluyente— en la Ley 20/2011 (LA LEY 15320/2011)), sin olvidar los colectivos de abogados y procuradores. Por ver todos ellos, si bien desde distintos ángulos, razones objetivas y subjetivas para oponerse a la medida.
Entre tanto, el tiempo ha ido transcurriendo y, poco antes de concluir la vacatio legis de la Ley 20/2011 (LA LEY 15320/2011), hete aquí que nos encontramos con que, a través del RDL 8/2014, de 4 de julio (LA LEY 10829/2014), de Aprobación de Medidas Urgentes para el crecimiento de la competitividad y la eficiencia (hoy ya Ley 18/2014, de 15 de octubre (LA LEY 15778/2014)), se da en sus disps. adics. 20 a 24 una solución a esta cuestión diferente a la prevista en la Ley en vísperas, y de acuerdo sustancial y casi literal en muchos de sus puntos con el Borrador de Anteproyecto sucintamente expuesto líneas arriba. En síntesis, el contenido de dichas Disposiciones se resume así: primero, traspaso de la llevanza del Registro Civil a los Registradores al frente de los Registros Mercantiles (cuyas Oficinas pasan a denominarse Oficinas del Registro Civil y Mercantil; segundo, creación de una Corporación de derecho público integrada por los Registradores Mercantiles al cargo del Registro Civil y encargada de la contratación del sistema único informático y de su posterior gestión; y tercero, nueva vacatio legis para la entrada en vigor de la Ley 20/2011 (LA LEY 15320/2011), del Registro Civil, estableciéndose en la disp. adic. 19 una nueva prórroga de otro año (hasta el día 15 de julio de 2015) para la parte de la Ley que al día de la publicación de este Real Decreto-Ley no hubiera entrado en vigor.
El traspaso de la llevanza del Registro Civil a los Registradores al frente de los Registros Mercantiles se establece en la disp. adic. 20 en los siguientes términos: «A partir de la entrada en vigor en su totalidad de la Ley 20/2011, de 21 de julio (LA LEY 15320/2011), el Registro Civil estará encomendado a los Registradores de la Propiedad y Mercantiles que en cada momento tengan a su cargo las oficinas del Registro Mercantil, por razón de su competencia territorial. Dichas oficinas se denominarán Oficinas del registro Civil y Mercantil». Disponiéndose a continuación, en la disp. adic. 22 (tras asegurar previamente la gratuidad del servicio público que constituye el Registro Civil en la disp. adic. 21), que «el Gobierno promoverá, en el plazo más breve posible, las modificaciones de la Ley 20/2011, de 21 de julio (LA LEY 15320/2011), necesarias para su adecuación a la llevanza del Registro Civil por los Registradores de la Propiedad y Mercantiles (…), incluyendo las reglas de competencia para la inscripción de los hechos y actos que deban acceder al Registro Civil y el régimen del personal al servicio de la Administración de Justicia destinado actualmente en el Registro Civil».
Es la disp. adic. 23 la que establece la creación de la mencionada Corporación de derecho público, quedando integrados en la indicada Corporación y a los «efectos de esta disposición, los Registradores que en cada momento resulten responsables de la llevanza de los Registros Civiles y Mercantiles, y remitiendo al pertinente desarrollo reglamentario la estructura y órganos de dicha Corporación, así como el régimen de aportación, por los Registradores integrados en la misma, de las cuotas necesarias para el adecuado sostenimiento de la misma, sobre el principio de distribución de los gastos entre los citados Registradores, en proporción al número de operaciones registrales realizadas por los mismos». Previsión normativa ésta que precisamente ha venido a poner la guinda en el laberinto legislativo creado, y ello particularmente a raíz del dictamen emitido por el Consejo de Estado (de fecha 25 de septiembre) acerca del Proyecto de Reglamento que precisaba dicha iniciativa legal para articular el sistema registral electrónico (fechado el pasado 15 de septiembre), y que ha supuestos un importante varapalo a dicha iniciativa.
Esta circunstancia ha precipitado los acontecimientos. Pero realicemos previamente una breve crítica al procedimiento legislativo seguido.
II. CUESTIONES CRÍTICAS DE TÉCNICA LEGISLATIVA
En primer lugar, debe censurarse la utilización de una vía legislativa como es la del Real Decreto-Ley (RDL 8/2014, de 4 de julio (LA LEY 10829/2014), de Aprobación de Medidas Urgentes para el Crecimiento, la Competitividad y la Eficiencia), que no encuentra debida justificación en el argumento esgrimido en su Preámbulo al expresar que «la inminente entrada en vigor de la Ley hace completamente imprescindible la utilización de la figura constitucional del Real Decreto-Ley, dando respuesta normativa inmediata a una cuestión inaplazable», habida cuenta de que el transcurso de los tres años es responsabilidad de quien así se expresa.
En segundo lugar, se trata de de un instrumento legislativo que incluye una avalancha de medidas de naturaleza muy diversa (por ello ha sido denominado Decreto «ómnibus»), en su extenso articulado (concretamente 124 artículos, 25 disposiciones adicionales, 11 disposiciones transitorias, 1 disposición derogatoria y 5 disposiciones finales), entre las que esta cuestión pasa prácticamente desapercibida, puesto que además no es en su propio articulado sino solo en una de las 25 disposiciones adicionales (concretamente en la disp. adic. 20) donde, bajo el aséptico enunciado de «Llevanza del Registro Civil», se legisla de un modo claramente incompatible con lo dispuesto en la Ley 20/2011 (LA LEY 15320/2011), cuya entrada en vigor era inmediata e inevitable. Conviene destacar al respecto que el legislador ha vuelto a hacer uso aquí de una conocida técnica legislativa muy perturbadora en el panorama de la política legislativa, consistente en el desarrollo de determinadas reformas legislativas de forma casi inadvertida en Leyes nacidas con otro fin, aprovechando su mismo trámite parlamentario de aprobación, lo que afecta negativamente a la ordenación y ubicación de las reformas y resulta censurable tanto desde el punto de vista estricto de la política legislativa como desde el punto de vista de las consecuencias para la práctica jurídica (2) .
Técnica legislativa que se ve agravada además por un elemento de descuido injustificable en la tarea de legislar, y que por ende debe censurarse sin vacilar, consistente en la no derogación de determinadas disposiciones contenidas en la Ley 20/2011 (LA LEY 15320/2011), con las que en consecuencia resulta incompatible e incoherente la reforma. A saber. Por un lado, la disp. adic. 20 RD 8/2014 no da nueva redacción a la disp. final 10 Ley 20/2011 (LA LEY 15320/2011), sino que se limita a decretar la prórroga de la entrada en vigor de la Ley de 2011, con lo cual la disp. final 10 Ley 20/2011 (LA LEY 15320/2011) va entrar en vigor cuando entre en vigor el conjunto de la Ley, con un enunciado ahora incoherente, en los siguientes términos: «La presente Ley entrará en vigor a los tres años de su publicación en el BOE, excepto las disposiciones adicionales séptima y octava y las disposiciones finales tercera y sexta, que entrarán en vigor el día siguiente al de su publicación en el BOE». Por otro lado, la disp. adic. 2.ª Ley 20/2011 (LA LEY 15320/2011) permanece intacta asimismo, lo que resulta grave, teniendo en cuenta que es la que se refiere al Régimen jurídico de los Encargados de las Oficinas del Registro Civil y que se establece que «se proveerán entre funcionarios de carrera del Subgrupo A1 que tengan la Licenciatura en derecho o la titulación universitaria que la sustituya y entre secretarios judiciales».
III. RAZONAMIENTOS, DIFICULTADES, INCERTIDUMBRE… Y MORALEJA
Si la reforma de una Ley antes de su entrada en vigor puede resultar sorprendente —máxime cuando, como es el caso, fue en su día aprobada por consenso—, resulta imprescindible realizar una sintética crónica de algunos de los razonamientos expuestos para justificar la atribución de competencias en materia de Registro Civil a los Registradores; crónica que incluye por fuerza e inevitablemente sus dificultades, y también las indeseadas incertidumbres generadas.
En primer lugar, frente al razonamiento que aduce problemas de fondo en la aplicación práctica de la Ley 20/2011 (LA LEY 15320/2011) (el Ordinal X del Preámbulo de la Ley menciona textualmente que «el dilatado período de vacatio legis previsto en la Ley 20/2011 (LA LEY 15320/2011) ha permitido poner de manifiesto algunas carencias que aconsejan su revisión parcial»), solo cabe responder que no se justifica en modo alguno, puesto que, no habiendo entrado aún en vigor, difícilmente podrían calibrarse sus carencias ni tampoco sus virtudes si las tuviere. También equivoca el legislador el discurso cuando pretende justificar la atribución de competencias en materia de Registro Civil a los Registradores basándose en la alta cualificación de dicho colectivo ]textualmente el Ordinal del Preámbulo menciona en su condición de funcionarios públicos (…) especializados y con una contrastada y satisfactoria experiencia en registros de personas, aun cuando estas fueran jurídicas], puesto que resulta obvio que queda fuera de cuestión la preparación jurídica de este colectivo. En lo que debiera realizar un esfuerzo el legislador es en precisar con claridad cuáles son las razones de oportunidad que aconsejan este cambio de rumbo, y no solo —y no tanto— porque pueda afectar de modo negativo a algunos colectivos en sus expectativas —especialmente al colectivo de Secretarios Judiciales y en contra de la propia opinión de buena parte del propio colectivo de Registradores (3) — sino y especialmente porque viene a modificar disposiciones contenidas en una Ley previa cuya entrada en vigor a este respecto era inmediata, lo cual requiere una justificación suficiente e inteligible. Por ello, también hay que coincidir en que, antes que insistir en la condición de funcionarios públicos de los Registradores, debiera precisar el legislador cómo se sufragará exactamente el sistema, si es que se asegura su gratuidad y ello teniendo en cuenta el sistema retributivo de este colectivo por arancel en régimen de monopolio legal; porque limitarse a señalar que esta atribución se realiza en ejecución de la efectiva desjudicialización del Registro Civil ya consagrada en la Ley actual (sic), y con el objetivo de lograr un incremento de las economías organizativas, de gestión y de escala, así como una mayor eficacia y celeridad en el funcionamiento del sistema registral civil es harto insuficiente.
Lo cierto es que, a pesar de que este planteamiento legislativo ha venido pasando prácticamente desapercibido para el común de la ciudadanía —preocupada por otras cuestiones de mucha mayor visibilidad política—, la situación ha comenzado a cambiar, muy en particular a raíz del esperado dictamen del Consejo de Estado acerca del Proyecto de Reglamento que precisaba dicha iniciativa legal para articular el sistema registral electrónico, por cuanto ha considerado el Consejo de Estado que el Reglamento amplía inaceptablemente las competencias de la nueva Corporación —que debiera quedar limitada a ser un mero órgano de gestión del sistema informático del Registro Civil— y recomienda que sea el propio Colegio de Registradores quien asuma la gestión íntegra de la Corporación. Es a partir de este momento cuando los acontecimientos se precipitan en un doble sentido, dado el varapalo que ello ha venido a suponer para esta iniciativa. Por un lado, se produce la dimisión del Director General de los Registros y el Notariado, y por otro lado, la promesa por parte del nuevo ministro de Justicia de incumplir lo dispuesto en la ahora ya Ley 18/2014 (LA LEY 15778/2014), quien ha anunciado recientemente que no se va a crear la citada Corporación contemplada en la misma sino que dicha idea se sustituye por la constitución de una Comisión Mixta con el Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles, a fin de estudiar conjuntamente cómo podrían éstos gestionar el Registro Civil garantizando la gratuidad de los servicios que requieran los ciudadanos y la titularidad estatal de los datos registrales y su máxima protección. Dicho anuncio no es sino una mera declaración de intenciones, puesto que esta nueva idea habrá de plasmarse necesariamente en una nueva modificación de un texto legislativo que a su vez ha modificado otro texto legislativo pocos días antes de su propia entrada en vigor…
El laberinto legislativo es real y lo cierto es que aún podría complicarse más si no se remedia. Porque hay que tener en cuenta que la determinación del Gobierno de modificar el modelo organizativo y la competencia para la llevanza del Registro Civil ha hecho que resultara ineludible la extensión del período para la entrada en vigor de la Ley 20/2011 (LA LEY 15320/2011), por el tiempo necesario para «asegurar el correcto funcionamiento del nuevo sistema», lo que unido a la previsión contenida en la disp. adic. 22 RDL 8/2014 (LA LEY 10829/2014) («el Gobierno promoverá, en el plazo más breve posible, las modificaciones de la Ley 20/2011, de 21 de julio (LA LEY 15320/2011), necesarias para su adecuación a la llevanza del Registro Civil por los Registradores de la Propiedad y Mercantiles…»), permite barruntar que todavía pueden pasar en consecuencia muchas cosas, máxime con la facilidad con que vemos que se modifican las Leyes en la materia.
Aunque el análisis puramente político de la cuestión escapa por completo de este breve análisis, ineludible resulta mencionar que el problema está produciendo un impacto tal que es sabido que el sindicato CC.OO. ha interpuesto denuncia ante la Fiscalía General del Estado, así como ante la Oficina de Conflictos de Intereses del Ministerio de Hacienda, contra el Presidente del Gobierno, el ex ministro de Justicia y el ex Director general de los Registros y del Notariado, por considerar que la injustificada encomienda del Registro Civil a los Registradores Mercantiles pudiera suponer una actuación constitutiva de corrupción y tráfico de influencias, especialmente por afectar de forma directa a un determinado colectivo muy próximo al poder político.
Y, situados en este punto, ahora la moraleja, en primero y destacado lugar, se impone en adelante un procedimiento legislativo absolutamente riguroso y transparente, que no permita en forma alguna poner en duda la persecución única y exclusiva del interés público y general. En segundo lugar, debe apelarse a la reflexión serena y tratar de aprovechar la oportunidad de legislar de modo menos precipitado, porque, si bien es innegable que determinadas reformas en materia de Justicia son necesarias, también lo es que hay que sopesar los riesgos de la improvisación, máxime en planteamientos no compartidos por ninguno de los sectores implicados en la materia, como sucede en este caso. Moraleja útil asimismo para la reforma legislativa en materia de Jurisdicción Voluntaria, cuyo análisis queda pendiente para una próxima ocasión.