I. INTRODUCCIÓN
La reutilización de aguas residuales constituye una alternativa útil para contribuir al objetivo de garantizar la disponibilidad de agua en la cantidad y con la calidad demandada por la dinámica social, en sintonía con los principios de la Directiva 2000/60/CE (LA LEY 9796/2000), de 23 de octubre, por la que se establece el marco comunitario de la política de aguas. Aunque no siempre permita la obtención de nuevos recursos hídricos, la reutilización de aguas residuales supone una gestión más eficiente de los recursos hídricos. Sin embargo, no cabe ignorar que la reutilización requiere procesos de tratamiento de las aguas e infraestructuras de almacenaje y distribución que encarecen la obtención de aguas regeneradas. La amortización de estos costes y la gestión realmente sostenible de las aguas exigen una adecuada planificación de la reutilización y de los usos que vayan a darse a las aguas regeneradas.
Por exigencias de limitación del espacio, en las líneas que siguen se tratarán brevemente sólo algunos de los múltiples aspectos jurídicos que plantea la regulación de la actividad de reutilización de las aguas (1) .
II. LA ANUNCIADA REGULACIÓN DE LAS CONDICIONES BÁSICAS DE LA REUTILIZACIÓN DE AGUAS
Tras la reforma del art. 109 RDLeg. 1/2001, de 20 de julio (LA LEY 1110/2001), que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas (TRLA), por la disp. final 1. (LA LEY 995/2005)ª (punto diez) L 11/2005, de 22 de junio (LA LEY 995/2005), de modificación de la L 10/2001, de 5 de julio (LA LEY 989/2001), del Plan Hidrológico Nacional, el RD 1620/2007, de 7 de diciembre (LA LEY 12202/2007), por el que se establece el régimen jurídico de reutilización de aguas depuradas, ha completado el cambio normativo iniciado con la mencionada modificación del art. 109 TRLA (LA LEY 1110/2001) y ha establecido la regulación básica de la reutilización de aguas que venía siendo reclamada desde la L 29/1985, de 2 de agosto (LA LEY 2060/1985), de Aguas (LA). El RD 1620/2007 (LA LEY 12202/2007) ha establecido los requisitos necesarios para llevar a cabo la actividad de reutilización de aguas regeneradas, los procedimientos para obtener la concesión o autorización exigida al efecto, así como las disposiciones relativas a los usos admitidos y las exigencias de calidad precisas en cada caso, trasladando los costes y las responsabilidades relativas a dichas exigencias de calidad a los sujetos de la actividad de reutilización. En definitiva, el RD 1620/2007 (LA LEY 12202/2007) ha procurado el soporte legal completo que antes no existía para la reutilización de aguas residuales.
III. CONCEPTO DE REUTILIZACIÓN DE AGUAS
El RD 1620/2007 (LA LEY 12202/2007) ha definido la reutilización como la «aplicación, antes de su devolución al dominio público hidráulico y al marítimo terrestre, para un nuevo uso privativo de las aguas que, habiendo sido utilizadas por quien las derivó, se han sometido al proceso o procesos de depuración establecidos en la correspondiente autorización de vertido y a los necesarios para alcanzar la calidad requerida en función de los usos a que se van a destinar» [art. 2 a)] (2) . Por ello, el RD 1620/2007 (LA LEY 12202/2007) denomina «regeneradas» a las aguas reutilizables.
Así, cabe extraer que quedarían fuera del concepto de reutilización de aguas regeneradas establecido por el RD 1620/2007 (LA LEY 12202/2007) los usos sucesivos que el concesionario que ha derivado inicialmente las aguas pueda hacer de las que resulten sobrantes, mientras sigan resultando aptas para los usos en cuestión (3) .
Por el contrario, podríamos hablar de reutilización en el sentido del RD 1620/2007 (LA LEY 12202/2007), cuando las aguas han dejado de ser aptas para el uso por quien las derivó en primer lugar, de modo que sólo tras la depuración y regeneración serían susceptibles de nuevos usos, iguales o diferentes del primero (4) , que podrán ser realizados por el mismo sujeto que las derivó o por otro distinto.
IV. CONDICIONES DE CALIDAD Y USOS POSIBLES DE LAS AGUAS REGENERADAS
Entre las condiciones básicas para la reutilización de las aguas establecidas por el RD 1620/2007 (LA LEY 12202/2007) se encuentran las relativas a la calidad que deben reunir las aguas previamente depuradas, que varían en función de los usos a los que aquéllas se destinen.
Como ya se ha dicho, el RD 1620/2007 (LA LEY 12202/2007) ha abandonado la regla general del sistema de reutilización directa de las aguas instaurado por el art. 101 LA 1985 (LA LEY 2060/1985), que contemplaba la reutilización de aguas residuales simplemente depuradas conforme a lo exigido en la autorización de vertido.
A mayor calidad de las aguas, mayores posibilidades de uso de las mismas. Por ello, el Anexo I.A RD 1620/2007 (LA LEY 12202/2007), determina los distintos usos de los que pueden ser objeto las aguas reutilizadas y establece los criterios de calidad exigibles en cada caso: usos urbanos, usos agrícolas, usos industriales, usos recreativos y usos ambientales. El citado Anexo I pormenoriza las distintas aplicaciones que pueden hacerse de las aguas regeneradas en cada uno de los ámbitos de uso señalados, especificando igualmente los criterios de calidad exigibles para el caso concreto (5) .
Aun así, el RD 1620/2007 (LA LEY 12202/2007) establece una serie de prohibiciones de uso de las aguas regeneradas (6) que afectan, entre otros usos, al uso para consumo humano y, en general, a cualquier otro uso que la autoridad sanitaria o ambiental considere un riesgo para la salud de las personas o un perjuicio para el medio ambiente, cualquiera que sea el momento en el que se aprecie dicho riesgo o perjuicio.
V. DEMANIALIZACIÓN Y RÉGIMEN DE USO PRIVATIVO DE LAS AGUAS REGENERADAS
Desde la redacción original del art. 101 LA se sometió a concesión la reutilización de aguas depuradas, tanto si dicha reutilización se llevaba a cabo por el primer concesionario como si era realizada por otro sujeto distinto, considerando independientes cada uno de esos aprovechamientos. En consecuencia, al someter la reutilización de aguas depuradas al régimen del uso privativo del dominio público hidráulico, implícitamente, las sucesivas reformas normativas han considerado el carácter demanial de las aguas que son reutilizables tras su depuración. Según esta filosofía normativa, podría interpretarse que las aguas regeneradas mantienen su naturaleza demanial originaria, pese a no retornar al dominio público hidráulico antes de ser destinadas a un nuevo uso. En otras palabras, la naturaleza demanial originaria de las aguas residuales (recursos integrantes del dominio público hidráulico) no resultaría alterada por el tratamiento regenerador previo a su reutilización ni por los usos sucesivos a los que éstas se destinen (7) . Parece entonces que el derecho al uso privativo del primer concesionario acaba en el momento en el que las aguas dejan de ser aptas para el uso para el que fueron derivadas inicialmente, de modo que la reutilización tras la depuración sólo sería posible en virtud de un nuevo título que habilite para el uso privativo.
Una vez desvinculada la demanialidad de las aguas desaladas del criterio de su incorporación a alguno de los elementos del dominio público hidráulico (8) , la L 11/2005 (LA LEY 995/2005) ha señalado finalmente de modo expreso que las aguas reutilizables —al igual que las aguas desaladas— quedan demanializadas, si bien, resulta criticable que esta declaración se haga en la Exposición de Motivos de dicha norma y no se haya reflejado en el articulado del TRLA.
Siguiendo la línea de la normativa precedente (9) , la reforma del art. 109.2 TRLA (LA LEY 1110/2001) efectuada por la L 11/2005 (LA LEY 995/2005) ha mantenido la regla general de concesión administrativa para la reutilización, que queda igualmente excepcionada cuando la reutilización sea solicitada por el titular de una autorización de vertido (10) , en cuyo caso sólo se exige una autorización administrativa. Por tanto, dicha autorización constituye una excepción del régimen general de uso privativo de las aguas previsto en el art. 52.1 TRLA (LA LEY 1110/2001).
La exigencia de concesión para la reutilización es expresiva de la creciente intervención pública en la gestión de las aguas (11) , así como del margen de apreciación con que actúa el legislador a la hora de determinar las actividades que han de desarrollarse conforme al régimen propio del uso privativo del dominio público hidráulico.
El legislador ha optado por excluir del tráfico jurídico privado la actividad de regeneración de aguas depuradas. El recurso al régimen propio del uso privativo del dominio público hidráulico otorga a la Administración importantes facultades de intervención en la actividad de regeneración de las aguas y en el uso posterior de tales aguas, teniendo en cuenta que el RD 1620/2007 (LA LEY 12202/2007) hace responsable del mantenimiento de las exigencias de calidad del agua regenerada al concesionario o titular de la autorización administrativa complementaria, atribuyendo también a estos sujetos la gestión de los riesgos derivados de estas actividades —de clara incidencia sobre el medio ambiente y la salud— en caso de que las aguas no reúnan la calidad exigible.
VI. PLANIFICACIÓN, INICIATIVAS E INFRAESTRUCTURAS DE REUTILIZACIÓN
Con el fin de fomentar un uso más eficiente de los recursos hídricos, las Administraciones públicas estatal, autonómica y local, cada una en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán llevar a cabo planes y programas de reutilización de aguas (art. 7.1 RD 1620/2007 (LA LEY 12202/2007)).
Los planes y programas mencionados establecerán las infraestructuras que permitan llevar a cabo la reutilización de los recursos hídricos obtenidos para su aplicación a los usos admitidos. Debe entenderse que esas infraestructuras son las que integran el sistema de reutilización, es decir, un conjunto de instalaciones que incluye la estación regeneradora de aguas, en su caso, y las infraestructuras de almacenamiento y distribución de las aguas regeneradas hasta el punto de entrega a los usuarios [art. 2 f) RD 1620/2007 (LA LEY 12202/2007)].
En principio, parece que el art. 7.1 RD 1620/2007 (LA LEY 12202/2007) deja en manos de cada una de las Administraciones Públicas mencionadas la decisión de poner o no en marcha Planes o Programas de reutilización de aguas. Sin embargo, las previsiones del art. 7.1 RD 1620/2007 (LA LEY 12202/2007) no pueden entenderse desligadas de las obligaciones de saneamiento y de depuración de las aguas residuales urbanas (12) , de las infraestructuras necesarias a tal efecto ni de las competencias que sobre estas materias, y en virtud de distintos títulos, ostentan las Administraciones Locales, las Comunidades Autónomas y el Estado (obras de interés general). Por ello, los planes o programas de reutilización que hayan de promover las Administraciones Públicas competentes, empezando por el anunciado Plan Nacional de Reutilización, necesariamente habrán de estar coordinados con el Plan Nacional de Calidad de las Aguas: Saneamiento y Depuración (2007-2015).
Por otra parte, si realmente se pretende un aprovechamiento integral de los recursos hídricos, los Planes Hidrológicos de cuenca no pueden obviar la planificación de la reutilización de aguas. Sin embargo, ni el Real D 907/2007, de 6 de julio (LA LEY 7410/2007), por el que se aprueba el Reglamento de Planificación Hidrológica (RPH) ni el RD 1620/2007 (LA LEY 12202/2007) contienen previsión alguna de coordinación entre los planes y programas de reutilización que puedan promover las Administraciones Públicas y los Planes Hidrológicos (13) .
El otorgamiento de concesiones o autorizaciones de reutilización sólo procede en los casos en que tal actividad resulte compatible con las previsiones de los Planes Hidrológicos (14) . Concretamente, es preciso valorar si la falta de retorno al medio natural de las aguas objeto de reutilización es compatible con el mantenimiento del caudal ecológico, así como con las asignaciones y reservas de recursos que el Plan hidrológico haya establecido para otros usos distintos del uso o caudal ecológico, teniendo en cuenta el orden de prioridad de usos establecido en el propio Plan hidrológico o, en defecto del mismo, en el art. 60 TRLA (LA LEY 1110/2001). Sin embargo, más allá del informe que el organismo de cuenca debe emitir sobre la compatibilidad o incompatibilidad de las solicitudes de reutilización con las previsiones del Plan hidrológico, por cuanto la falta de retorno inmediato al dominio público hidráulico de las aguas destinadas a la reutilización (15) puede afectar, entre otros usos, al uso o caudal ecológico, las normas citadas no se pronuncian sobre la articulación de planes y programas de reutilización de aguas y la reserva y asignación de aguas regeneradas a usos y demandas presentes y futuros en los Planes hidrológicos. Y esto ocurre a pesar de que el RPH menciona la posibilidad de reutilización de aguas como circunstancia a tener en cuenta para la estimación de las demandas agrícola (16) e industrial (17) . No obstante, el RPH sí ha previsto que los Planes hidrológicos concreten, entre otras directrices relativas a la recarga de acuíferos, la procedencia, la cuantía y la calidad de los recursos aplicados para la recarga artificial de los acuíferos, señalando expresamente que las aguas regeneradas podrán aplicarse a tal fin (18) .
La gestión eficaz de los recursos hídricos, por un lado, y la amortización de las infraestructuras de reutilización actuales y proyectadas, por otro lado, exigen que los nuevos Planes Hidrológicos reclamados por la Directiva 2000/60/CE (LA LEY 9796/2000), establezcan previsiones realistas de caracterización de demandas (19) , de reservas de recursos, de tipos de usos y lugares de uso de aguas regeneradas en función de la dotación y operatividad real de las infraestructuras de reutilización (20) y del volumen disponible de aguas aptas para la reutilización.
VII. RÉGIMEN JURÍDICO DE LA REUTILIZACIÓN DE AGUAS
Entre las condiciones básicas de reutilización que establece el RD 1620/2007 (LA LEY 12202/2007), se encuentra la regulación de los distintos sujetos que pueden ejercer dicha actividad; las disposiciones relativas a los usuarios de las mismas, que pueden no ser los mismos que los primeros sujetos mencionados; los derechos, obligaciones y responsabilidades de cada uno de ellos, así como los procedimientos a seguir para obtener la concesión o autorización administrativa de reutilización.
1. Estatuto jurídico de los sujetos de la actividad de reutilización
Las aguas regeneradas pueden ser reutilizadas por el concesionario del primer uso —concesión sin concurrencia de proyectos— por el titular de la autorización de vertido o por un sujeto distinto de los anteriores —concesión en concurrencia de proyectos— (arts. 8 (LA LEY 13934/2007), 9 (LA LEY 13934/2007) y 10 RD 1720/2007 (LA LEY 13934/2007)). Puede ocurrir también que un mismo sujeto o entidad tenga la triple condición de primer usuario de las aguas, titular de la autorización de vertido y titular de la autorización complementaria de reutilización. Éste podría ser el caso de las entidades locales y de las comunidades de vertido (art. 253 RDPH).
El régimen establecido por el RD 1620/2007 (LA LEY 12202/2007) otorga preferencia para la reutilización al primer usuario de las aguas, siempre que éste sea, además, titular de una autorización de vertido (art. 3 RD 1620/2007 (LA LEY 12202/2007)). Esta previsión resulta muy lógica puesto que los titulares de una autorización de vertido, sean municipios, industrias, comunidades de usuarios constituidas para la gestión, eliminación y tratamiento de vertidos (art. 82 LA (LA LEY 2060/1985)) o empresas que realicen este tipo de prestaciones con carácter de servicio público (art. 100 LA (LA LEY 2060/1985)) u otros, deberán disponer a tal efecto de las debidas instalaciones de depuración, circunstancia esta última que facilita el tratamiento previo necesario para la reutilización de las aguas. En definitiva, es comprensible que se otorgue preferencia a un sujeto en cuya figura concurren diversas cualidades que facilitan la concentración de las obligaciones y responsabilidades principales en materia de reutilización, evitándose así la necesidad de atender a la articulación de las relaciones entre los diversos sujetos (primer usuario, titular de la autorización de vertido, concesionario de reutilización) que, en otro caso, tendrían presencia obligada en los casos de reutilización de aguas.
Por otra parte, en caso de que la solicitud de reutilización sea presentada por el titular de una autorización de vertido se excepciona la regla general de exigencia de concesión para el uso privativo de las aguas (art. 52.1 TRLA (LA LEY 1110/2001)), requiriéndose únicamente una autorización administrativa adicional (21) . Se trata, sin duda, de una manifestación más de la posición privilegiada del titular de la autorización de vertido, por las ventajas que su figura presenta para la reutilización de las aguas.
En todo caso, tanto el titular de una concesión de reutilización como el titular de una autorización complementaria de reutilización tienen las mismas obligaciones, de modo que deben asumir los costes necesarios para que las aguas reúnan las condiciones de calidad necesarias para su reutilización (22) , y deben responder de la calidad de las aguas desde que éstas entran en el sistema de reutilización hasta que son entregadas a sus usuarios (23) , a cuyo efecto están obligados a seguir un programa de autocontrol analítico de la calidad, así como a gestionar el riesgo derivado en casos de calidad inadecuada, todo ello, claro está, sin perjuicio de las potestades de supervisión y control que corresponden a las autoridades ambientales, sanitarias (24) y al organismo de cuenca concedente, que deben ejercerse de forma concurrente con las exigencias de autocontrol de calidad impuestas al titular de la concesión o autorización de reutilización.
2. Usuarios de las aguas regeneradas
Las aguas regeneradas pueden ser utilizadas por el propio titular de la concesión o de la autorización de reutilización. Ahora bien, en caso de que las aguas regeneradas no sean utilizadas de forma exclusiva por el titular de la concesión o de la autorización de reutilización, cualquiera de estos sujetos, titulares de un derecho al uso privativo de las mismas, podrá ceder temporalmente tales derechos a otra persona física o jurídica o entidad pública o privada titular de una concesión o titular de derechos de igual rango, siempre que las aguas en cuestión reúnan los requisitos de calidad exigidos para los usos a los que vayan a destinarse las aguas, y de conformidad con las normas del TRLA (25) y del RDPH (26) sobre contratos de cesión de derechos sobre aguas, a las que se remite el art. 6 RD 1620/2007 (LA LEY 12202/2007). Del mismo modo, los titulares de una concesión o autorización complementaria de reutilización podrán participar en las operaciones de los Centros de Intercambio de Derechos (27) .
También el RD 1620/2007 (LA LEY 12202/2007), haciéndose eco de la previsión del art. 61.3 del TRLA (LA LEY 1110/2001), contempla la posibilidad de que la Administración concedente pueda disponer la sustitución de caudales concesionales por otros procedentes de la reutilización, de modo que, a través de esta vía, los titulares de tales concesiones pasarían a convertirse en usuarios de aguas regeneradas.
Los usuarios de las aguas regeneradas tienen derecho a recibir del concesionario o del titular de la autorización de reutilización aguas que reúnan los criterios de calidad adecuados para el uso previsto, así como la responsabilidad de evitar el deterioro de éstas desde el punto de entrega hasta los lugares de uso (28) .