ANTECEDENTES DE HECHO Y PERSPECTIVA JURÍDICA
En el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Decreto 134/2002 de 18 de julio (LA LEY 9777/2002), que aprobaba el Registro de Uniones de Hecho de la Comunidad de Madrid (CAM), al amparo de la Ley CAM 11/2001 de 19 de diciembre, de Uniones de Hecho (en adelante LUH), consideraba el demandante, en síntesis, que algunos preceptos del Decreto impugnado recogían contenidos propios del derecho civil, cuya regulación está reservada al Estado, sin que la CAM pueda regular la forma de constituir unidades familiares, por lo que solicitaba el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad (CI) en relación con la Ley 11/2001.
Concluso el procedimiento y cumplido el trámite del art. 35 LOTC (LA LEY 2383/1979), el TSJ planteo CI en relación con los arts. 3, 4, 5, 8 y 9 LUH 11/2001, por estimar pudieran ser contrarios a las competencias del Estado —arts. 149.1.8 (legislación civil y ordenación de registros públicos) y 149.1.18 (régimen estatutario de los funcionarios públicos)— de la CE. Señalaba el TSJ que el Decreto recurrido regula el procedimiento de inscripción de uniones de hecho y de pactos reguladores de su relaciones económicas, y los efectos que la Ley 11/2001 confiere a dichas uniones se anudan a su inscripción en el Registro. Y estos efectos —que inciden en la esfera económica y en el Estatuto funcionarial CAM—, vienen condicionados por la constitucionalidad de la LUH, al regular un modelo de convivencia familiar jurídicamente nuevo, no contemplado en la legislación estatal. El citado Decreto es mero desarrollo de la LUH 11/2001, sin que la CAM tenga competencias para legislar en materia de derecho civil y de bases del estatuto de la función pública. La LUH consagra una forma de convivencia familiar con efectos generales que inciden en su ámbito patrimonial, funcionarial y en tres esferas del derecho público autonómico. Las parejas de hecho carecen de regulación jurídica, aun existiendo normas que les reconocen determinados efectos jurídicos, pero se trata de una forma de convivencia que genera relaciones diversas de carácter intersubjetivo —esferas personal y patrimonial—, y su regulación supondría la extensión del C. Civil a uniones de hecho no formalizadas en sede matrimonial, y solo las CCAA con atribución de competencias en materia civil podrían afrontar tal tipo de regulación, careciendo la CAM de tal competencia. El Registro, con inscripción constitutiva, no solo tiene carácter administrativo, sino que genera efectos civiles —inscripción de pactos reguladores del régimen económico— con contenido similar a los arts. 1430 (LA LEY 1/1889) y 1328 CC. Aun circunscribiéndose los beneficios reconocidos por la ley al ámbito funcionarial autonómico y a tres parcelas de su derecho público, en cuanto la regulación se sustenta en un modelo de convivencia familiar sobre la que CAM no ostenta competencias, podría contrariar los preceptos de la CE anteriormente señalados al regular ámbitos de competencia exclusiva del Estado.
El TC declara inconstitucionales únicamente los arts. 4 y 5 (1) de Ley 11/2001 CAM, existiendo un voto particular de dos Magistrados del TC (arts. 3 y 8 LUH).
DOCTRINA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y APLICACIÓN AL CASO CONCRETO
El TC concreta las dudas de constitucionalidad planteadas en tres: las dos primeras, en relación con la posible invasión de competencias estatales (art. 149.1.8 CE (LA LEY 2500/1978)) en materia de legislación civil por el contenido de los posibles pactos reguladores de convivencia y su inscripción en el Registro de Uniones de Hecho de la CAM —arts. 4 y 5 LUH— y también respecto a la competencia exclusiva estatal de ordenación de registros e instrumentos públicos —art. 3 LUH— (al regular la inscripción de la unión de hecho); la tercera, en fin, por contravenir —arts. 8 y 9 LUH— la competencia del Estado en las bases del estatuto de los funcionarios públicos (art. 149.1.18 CE (LA LEY 2500/1978)).
El art. 4 LUH, dice el TC, contempla un régimen normativo generador de obligaciones económicas derivadas de la situación de hecho que pertenece al ámbito de las relaciones jurídico-privadas de quienes integran la unión de hecho, lo que comporta efectos que inciden sobre el ámbito de las relaciones personales y patrimoniales de aquellos, teniendo naturaleza propia de la materia regulada por el derecho civil, lo que aun es más evidente si se compara con las reglas equivalentes del C. Civil: art. 97 —pensión compensatoria— (art. 4.2 LUH), art. 1438 —régimen de separación de bienes— (art. 4.3), art. 1327 y 1328 —necesidad de que los pactos consten en escritura publica y limitaciones de pactos— (arts. 4.1 y 4 LUH). Se trata de relaciones interprivatos encuadrables en materia de legislación civil (STC 28/2012 (LA LEY 27724/2012)), sobre la que el Estado ostenta competencia exclusiva «sin perjuicio de la conservación, modificación o desarrollo» por las CC.AA. «de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan», lo que no concurre en el caso de la CA de Madrid, cuyo Estatuto no recoge mención alguna a competencias en este ámbito. En consecuencia, el contenido del precepto cuestionado se sitúa extramuros de sus facultades legislativas, vulnerando el art. 149.1.8 CE. (LA LEY 2500/1978) Y el art. 5 LUH, norma meramente procedimental sobre inscripción, cuya razón de ser es el art. 4, ha de correr así la misma suerte de inconstitucionalidad.
Con relación al art. 3 LUH, recuerda el TC que su doctrina (STC 103/1999 (LA LEY 7701/1999)) circunscribe la delimitación competencial del Estado relativa a la ordenación de los registros a los de carácter civil, sin perjuicio de que las CC.AA. creen Registros administrativos distintos. Por ello, en tanto que, declarada la nulidad de los arts. 4 y 5 LUH, el Registro no afecta al ámbito de relaciones personales y patrimoniales de los integrantes de la unión de hecho y, por ello, no incide en la legislación civil, ni, consecuentemente, en la ordenación de los registros, resulta que el citado art. 3 no comporta vulneración competencial, pues su finalidad es solo acreditar una situación de hecho para aplicar un régimen jurídico propio de las competencias autonómicas, sin afectar a aquellas relaciones personales y patrimoniales.
Finalmente, los arts. 8 y 9 contemplan consecuencias jurídicas que equiparan las uniones de hecho con los matrimonios en cuanto a beneficios para el personal al servicio de la Administración de la CAM, así como «en materia presupuestaria, de subvenciones y de tributos propios.»
Con relación al art. 8, y sin perjuicio de las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos que corresponden al Estado (art. 149.1.18 CE (LA LEY 2500/1978)), las CC.AA. tienen competencia de desarrollo legislativo y ejecución de aquella legislación básica respecto del estatuto de la función pública autonómica y local (STC 37/2008 (LA LEY 1705/2008), FJ 8.º) —funcionarios públicos (arts. 27.2 EA CAM)—, y de ejecución de la legislación laboral (28.1.12 EA CAM). Por tanto, la mera previsión de la extensión a las uniones de hecho de determinados beneficios que la normativa reconozca a personas unidas por vínculo matrimonial en materia de personal de la CAM —finalidad del precepto—, no puede entenderse vulneradora de competencias estatales, sin que consten además los términos en que dicha vulneración pudiera producirse. Y análoga conclusión se alcanza con el art. 9, por cuanto sus referencias expresas a la normativa madrileña de derecho publico en los ámbitos expresados, competencia de la CAM, tampoco permite entender que incurra en extralimitación competencial.
COMENTARIO
La LUH 11/2001 señala en su Exposición de Motivos, aludida por la propia STC (FJ 3.º), que trata de dar respuesta, con fundamento, entre otros, en el principio de igualdad, a la realidad sociológica del creciente número de parejas de hecho —uniones de carácter afectivo entre dos personas— «difícilmente encuadrables en las categorías jurídicas existentes», sin perjuicio, como expresa el propio Auto de planteamiento, de efectos concretos atribuidos por las leyes, y sin olvidar que el TC (así, STC 41/2013 (LA LEY 4531/2013), FJ 3.º), viene reconociendo una amplia libertad en su configuración por el legislador.
La decisión del TC circunscribe la declaración de inconstitucionalidad a los arts. 4 y 5 LUH, por contrarios al art. 149.1.8 CE (LA LEY 2500/1978), descartando absolutamente que la CAM pueda regular aspectos de relaciones personales o patrimoniales de quienes integran una unión de hecho, pues ello pertenece incuestionablemente al ámbito de materias de carácter civil, de competencia exclusiva del Estado, sin perjuicio de la «conservación, modificación o desarrollo» por las CC.AA. de los «derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan», lo que no es del caso en la CAM. Y en cuanto la «ordenación de los Registros públicos», también atribuida al Estado, tales Registros son únicamente los de carácter civil, relativos a materias de derecho privado. En este ámbito de derecho civil, por tanto, no es admisible la regulación por la CAM de alguno de estos aspectos —y su correlativa de inscripción registral— que, además, el TC conecta con análoga regulación contenida en el C. Civil —art. 97 (LA LEY 1/1889), 1438 (LA LEY 1/1889), 1327 y 1382—, por lo que los arts. 4 y 5 LUH implican una invasión de las competencias del Estado.
Distinto resultado, sin embargo, alcanza la STC en relación con los otros preceptos cuestionados. En efecto, en la medida en que el registro de estas uniones no puede —vista la declarada inconstitucionalidad de los arts. 4 y 5— incidir en relaciones personales y patrimoniales propias de la legislación civil vedada a la CAM, ninguna objeción existe en que se mantengan otros registros administrativos —art. 3— con efectos en el régimen jurídico de competencia autonómica —no civiles— que el legislador pudiera establecer (SSTC 32/1983 (LA LEY 164-TC/1983) y 87/1985 (LA LEY 859/1985)). Y en cuanto a los art. 8 y 9, la previsión que contemplan se vincula a decisiones respecto al personal de la Administración de la CAM, para la que esta tiene competencia de desarrollo legislativo y ejecución, extendiendo beneficios de personas unidas por vinculo matrimonial a las uniones de hecho, por lo que existiendo competencia de desarrollo y ejecución del régimen estatutario de los funcionarios públicos (art 27.2 EA) y de ejecución de la legislación laboral (art. 28.1.12 EA), la mera previsión de aquella extensión, sin mayores concreciones, tampoco puede conducir a la tacha de inconstitucionalidad, al igual que la genérica referencia del art. 9 tampoco hace asumible la extralimitación competencial.
El voto particular, finalmente, se centra en la necesidad de dejar constancia en el Fallo del alcance de una interpretación constitucional de los art. 3 y 8 LUH para preservar las competencias del Estado, toda vez que: a) El art. 3 no solo puede acreditar una situación de hecho con efectos jurídicos en la CAM, sino que éstos pueden producirse en ámbitos de competencia estatal (así, pensión de viudedad, en relación con art. 174.2 LGSS (LA LEY 2305/1994)); b) Respecto al art. 8, por cuanto la atribución de efectos jurídicos a ámbitos de competencia estatal se produce con el personal laboral, sobre el que el Estado ostenta competencia normativa exclusiva y plena (art. 149.1.7 CE (LA LEY 2500/1978)), sin perjuicio de su ejecución por las CCAA, cuya competencia si se atribuye por el EA de la CAM (art. 28.1.12), considerando insuficiente la afirmación de la STC comentada de que el precepto no regula relación laboral alguna, pues el mismo se refiere a todo el personal —funcionario y laboral— de la CA.