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DE LA ADMISIÓN REGLADA A LA INADMISIÓN DISCRECIONAL
La gran novedad consiste en extender por vez primera a la Sala Tercera del Tribunal Supremo e incluso a las Salas de lo Contencioso de los Tribunales Superiores de Justicia la figura de los recursos de admisión discrecional (excepto en un supuesto simbólico en que la admisión es reglada y en otro que es de admisión cuasi reglada). En esa concepción, los recursos —que ya no merecerían esa denominación— no constituyen un derecho subjetivo del ciudadano sino una concesión graciable del Poder que toma una decisión excepcional de admitir un porcentaje ínfimo de aquellos que se le han presentado. Los recursos no cumplen ya una función de tutela de los derechos subjetivos e intereses legítimos sino de tutela del interés general apreciado discrecionalmente por el Tribunal, se trata de una especie de gigantesco recurso de casación en interés de la Ley estatal o autonómica. El número de asuntos a resolver ya no dependerá de las peticiones de justicia que dirijan los ciudadanos sino sólo de aquéllas que puedan considerarse suficientemente importantes (que presenten interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia) y solo se considerarán así aquellos asuntos que los Magistrados piensen que lo son.
Deja de ser un recurso de admisión rigurosa pero reglada y pasa a convertirse en un nuevo recurso de inadmisión discrecional de los Tribunales que se suma a los ya existentes: nulidad de actuaciones en la práctica de muchos órganos jurisdiccionales, recurso de amparo ante el TC y procedimiento ante el TEDH.— Es novedoso el «principio de no discriminación de los operadores económicos», en el que se asientan las disposiciones más innovadoras de la Ley, pues supone aplicar el principio del «país de origen» —«comunidad autónoma de origen», podría decirse en este caso— para garantizar de forma efectiva la unidad de mercado sin establecer una uniformidad normativa que la doctrina del Tribunal Constitucional proscribe. Este principio va más allá de la garantía de la «igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica» que postula la doctrina del TC (que considera que «la efectiva unicidad del orden económico nacional requiere la existencia de un mercado único y que la unidad de mercado descansa, a su vez, sobre dos supuestos irreductibles—como han señalado las SSTC 96/1984 (LA LEY 334-TC/1985) y 88/1986 (LA LEY 11173-JF/0000)—: la libre circulación de bienes y personas por todo el territorio español, que ninguna autoridad podrá obstaculizar directa o indirectamente -art. 139.2 CE (LA LEY 2500/1978)-, y la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica -arts. 139.1 (LA LEY 2500/1978) y 149.1.1.ª CE (LA LEY 2500/1978)-, sin los cuales no es posible alcanzar en el mercado nacional el grado de integración que su carácter unitario impone» -Sentencia 64/1990-), pues impone una igualdad efectiva de derechos en el ejercicio de las actividades económicas: «todos los operadores económicos tendrán los mismos derechos en todo el territorio nacional y con respecto a todas las autoridades competentes».)
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NO MODIFICACIÓN DE LAS COMPETENCIAS DE LOS ÓRGANOS DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA NI DE LA VÍA ADMINISTRATIVA PREVIA
Se trata de una reforma aislada del recurso de casación que no ha ido acompañada de otras medidas de reorganización de las competencias de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa o de reforma de la vía administrativa previa
Desde la nueva regulación de los recursos de casación habrá que distinguir entre los asuntos de los que conocen los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo en los que el ciudadano dispondrá, generalmente, de un doble tiro o doble instancia a través del recurso de apelación (naturalmente, sujeto a sus normas de admisión pero regladas) y los asuntos de los que conocen en única instancia los Tribunales Superiores de Justicia y la Audiencia Nacional en los que el ciudadano, por vez primera en la historia del contencioso-administrativo español, va a ver recortado su derecho de acceso reglado al Tribunal Supremo y va a disponer de un solo tiro real para la defensa de sus derechos ante el correspondiente Tribunal Superior de Justicia o la Audiencia Nacional. Ello se ve agravado, de una parte, por el hecho notorio de que la vía administrativa previa a la judicial no cumple con su función de garantía para los afectados por las resoluciones administrativas constituyendo un mecanismo de mera confirmación de éstas, de otra, por la práctica inexistencia en nuestro ordenamiento del arbitraje de Derecho Público y, finalmente, porque no se han adoptado medidas para reorganizar las competencias de los distintos órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa que han permanecido igual que antes de la LO 7/2015 (LA LEY 12048/2015).
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EL OLVIDO LEGISLATIVO DEL RECURSO DE CASACIÓN AUTONÓMICO
La Ley Orgánica 7/2015 (LA LEY 12048/2015) prevé un recurso de casación autonómico pero todas sus normas van dirigidas a la regulación de la casación estatal limitándose a aludir a la casación autonómica en la nueva redacción del art. 86.3 de la LJCA (LA LEY 2689/1998), párrafos 2.º y 3.º
La apresurada regulación de la Ley Orgánica 7/2015 (LA LEY 12048/2015) se olvida incluso de establecer una norma por la que se apliquen a la casación autonómica los preceptos reguladores de la casación estatal.
Ante las deficiencias de la regulación de la casación autonómica, una comisión creada en la Sala 3.ª del TS elaboró en octubre de 2015 un documento que sirviese de base para reformar la LO 7/2015 (LA LEY 12048/2015)
en lo relativo a esa modalidad casacional; las líneas básicas de esa petición de reforma legislativa fueron:
-Que se estableciese un recurso de casación autonómico ordinario ante las Salas de lo contencioso-administrativo de los TSJ contra las sentencias dictadas en única instancia por los Juzgados provinciales de lo contencioso-administrativo que contengan doctrina que se repute gravemente dañosa para los intereses generales y sean susceptibles de extensión de efectos, cuando el recurso se funde en la infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.
-Que se restaurase el recurso de casación autonómico para unificación de doctrina frente a las sentencias de los TSJ si en ellas existen varias Salas o Secciones.
-Por último, que se contemplase legislativamente por vez primera la situación que se produce cuando contra una misma sentencia se haya interpuesto recurso de casación ante el TS (fundado en infracción de preceptos estatales o comunitarios) y ante el TSJ (fundado en la infracción de normas autonómicas), declarándose preferente al recurso ante el TS y quedando en suspenso el autonómico hasta que recaiga sentencia en la casación estatal.
Sin embargo, dada la situación existente, esa propuesta de la Sala 3.ª del TS no ha podido transformarse en proyecto de ley y en ley pero sin duda lo será en el momento en que las Cortes Generales se encuentren operativas.
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EL PROBLEMA DE LA CASACIÓN CONTRA RESOLUCIONES DEL TRIBUNAL DE CUENTAS Y CONTRA LAS SENTENCIAS DE LOS JUZGADOS CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVOS
Tribunal de Cuentas: La LO 7/2015 (LA LEY 12048/2015) mantiene la tradicional remisión a la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (LA LEY 640/1988) en cuanto al recurso de casación contra sus resoluciones en materia de responsabilidad contable (art. 86.4). Lo que sucede es que la normativa de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (LA LEY 640/1988) no es compatible con la regulación del recurso de casación llevada a cabo por la LO 7/2015 (LA LEY 12048/2015) pues sigue basando el acceso al recurso de casación en la cuantía y la articulación del mismo en los anteriores motivos casacionales. Sin embargo, la cuantía del procedimiento como criterio de acceso al recurso de casación ha desaparecido después de la LO 7/2015 (LA LEY 12048/2015) y los motivos han sido sustituidos por supuestos de interés casacional objetivo. Por tanto, toda esa regulación de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (LA LEY 640/1988) no es compatible con el nuevo recurso de casación por lo que habrá de reformarse esa Ley.
Sentencias de los Juzgados: En cuanto a los recursos de casación contra las sentencias dictadas por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo el legislador se ha olvidado, de una parte, de exigir que el escrito de preparación contenga el juicio de relevancia del derecho estatal o europeo y, de otra, de la posibilidad de que pueda solicitarse la ejecución provisional de sus sentencias recurridas en casación y correlativamente admitir recurso de casación contra los autos que decidan sobre esa ejecución provisional.
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LA POLÉMICA EXTENSIÓN MÁXIMA Y OTRAS CONDICIONES DE LOS ESCRITOS
Se trata de una novedad en nuestro ordenamiento jurídico —aunque no en el ordenamiento comunitario— que ha sido introducida por el
art. 87 bis.3 de la LJCA (LA LEY 2689/1998)
y concretada por el Acuerdo de la Sala de Gobierno del TS de 20 de abril de 2016 sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo que ha sido publicado en el BOE del día 6 de julio de 2016. El propio Acuerdo señala que esas normas tienen una doble finalidad: por un lado, facilitar la lectura, análisis y decisión por parte del TS de los escritos que se presenten y, de otro lado, establecer una estructura y formato uniformes con vistas a su presentación telemática o a su posterior tratamiento digital, permitiendo una rápida localización del propósito del escrito y de los datos de identificación necesarios.
El Acuerdo distingue entre las normas aplicables a los escritos de interposición y de oposición (vinculantes y que permiten una mayor extensión de los escritos) y las recomendaciones aplicables a los restantes escritos (meramente orientadoras en el sentido de recomendar una menor extensión que las de los escritos de interposición y de oposición).
En general, se distingue, de una parte la presentación de una carátula o formulario (en la que se indicará: el número de recurso de casación, identificación de la Sala y Sección destinataria del escrito, nombre del Procurador y Letrado y números de colegiados, etc) y, de otra, las condiciones que deben de reunir los escritos procesales propiamente dichos (que esos escritos se dividan en apartados separados y debidamente numerados que se encabezarán con un epígrafe expresivo de aquello de lo que tratan, p.ej: 1. Infracción del art. 24.1 de la Constitución (LA LEY 2500/1978); 2. Infracción del art. 46 de la LJCA (LA LEY 2689/1998), 3. Infracción de la doctrina constitucional sobre la inviolabilidad del domicilio, etc).; se señala la extensión máxima de esos escritos (para los escritos de interposición y de oposición: 50.000 «caracteres con espacio» equivalentes a 25 folios, a una sola cara, etc. el formato («Times New Roman» con 12 puntos en el texto y 10 en las notas a pie de página o en la transcripción literal de preceptos o párrafos de sentencias que se incorporen, el interlineado será de 1,5, etc.).
¿Cuáles serán los efectos de un eventual incumplimiento por las partes de esas prescripciones del Acuerdo de la Sala de Gobierno del TS?
Acorde con lo dispuesto en el
art. 87 bis.3 de la LJCA (LA LEY 2689/1998)
que sólo menciona a los escritos de interposición y de oposición, el Acuerdo de la Sala de Gobierno del TS se limita a establecer que sus normas respecto a los demás escritos son solo «criterios orientadores». Por tanto, la cuestión se plantea solo respecto a los escritos de interposición y de oposición. Nos encontramos con que en ningún precepto de la nueva regulación del recurso de casación se establece la inadmisión como consecuencia de que un escrito de interposición o de oposición no cumpla las condiciones extrínsecas del art. 87.3 de la LJCA (LA LEY 2689/1998). En particular, no se encuentra entre las causas de inadmisión del escrito de interposición y del recurso de casación que se establecen en el
art. 92.3 (LA LEY 2689/1998) y 4 de la LJCA. Por lo que se refiere al escrito de oposición, la LJCA no prevé la devolución del mismo por ninguna causa. Por su parte, el Acuerdo de la Sala de Gobierno del TS de 20 de abril de 2016 (BOE del día 6 de julio) guarda silencio sobre las consecuencias que tendrá el incumplimiento por las partes de las condiciones extrínsecas a que deben someterse los escritos de interposición y de oposición.
Consideramos que, en principio, la inadmisión del escrito de interposición o la devolución a la parte del de oposición por incumplimiento de las exigencias extrínsecas de los mismos no constituiría una interpretación arbitraria de la legalidad por parte del TS de forma que ahora mismo existirían pocas posibilidades de que prosperase un recurso ante el TC en el que se invocase que la LO 7/2015 (LA LEY 12048/2015) no establece expresamente esa causa de inadmisión del recurso de casación; previsiblemente, el TC respondería que se trata de una cuestión de legalidad ordinaria que corresponde decidir al TS en interpretación del art. 87 bis 3 de la LJCA (LA LEY 2689/1998) y sin que la consecuencia de la inadmisión del escrito de interposición o la devolución a la parte del de oposición fuese considerado por el TC como una interpretación arbitraria de la legalidad. Sin embargo, en supuestos concretos la inadmisión de un escrito por incumplir los requisitos extrínsecos podría incurrir en arbitrariedad o irrazonabilidad. Pensemos en un recurso de casación muy complejo en el que la propia sentencia a recurrir tuviese una extensión de más de 100 folios; en ese caso, exigir que el escrito de interposición tuviese una extensión máxima de 25 folios e inadmitir el escrito y el recurso de casación si no se respeta esa extensión máxima, constituiría una decisión de inadmisión arbitraria e irrazonable vulneradora del derecho de acceso a los recursos del art. 24.1 CE. (LA LEY 2500/1978)
En todo caso, parece evidente que cualquier decisión de inadmisión del escrito de interposición o de devolución del de oposición debería ir precedida del previo ofrecimiento a la parte de un trámite de subsanación (art. 138.2 de la LJCA (LA LEY 2689/1998)) y solo si en ese trámite no se adaptase el escrito a las exigencias del Acuerdo de la Sala de Gobierno del TS podrían adoptarse aquellas medidas.
Las opiniones sobre esta novedosa medida han sido muy dispares aunque, en general, negativas. Así, SANTAMARÍA PASTOR la califica de «exigencia pintoresca», afirmando que «fijar de antemano una dimensión máxima de los escritos es un perfecto disparate, producto del más rancio arbitrismo». También hay opiniones favorables, p.ej: Manuel RIVERO GONZÁLEZ dice al respecto que: «En cualquier caso, no dejará de ser saludable esta limitación, pues no puede olvidarse que en ocasiones los Letrados, a fin de evitar cualquier atisbo de negligencia en su actuación –o de reproche por su cliente en caso de inadmisión— desmesuraban en exceso el portante de los escritos de interposición y oposición, convirtiéndolos en ocasiones en textos reiterativos y farragosos. Es de esperar, en cualquier caso, que los órganos jurisdiccionales no comiencen a inadmitir por excesivamente concisos los escritos de preparación e interposición, consiguiéndose entre todos un término medio de razonable claridad»
En nuestra opinión, es un precepto inevitable consecuencia obligada de la irrupción de la informática en el mundo jurídico y de las facilidades que la misma otorga para, sin esfuerzo, elaborar escritos de una extensión desmesurada. Es más, resulta previsible que una norma análoga terminará implantándose en el futuro con carácter general para todo el proceso contencioso-administrativo. Buena prueba de esa necesidad la encontramos en los escritos de conclusiones que, a pesar de que el art. 64.1 de la LJCA (LA LEY 2689/1998) dice que habrán de ser «sucintas», se han convertido en escritos de extensión análoga a los de demanda y de contestación y cuya extensión sobrepasa frecuentemente los 50 folios. Todo ello sin perjuicio de que esas normas sobre requisitos extrínsecos de los escritos se adapten a aquellas situaciones especiales que requieran excepcionar el rigor en su aplicación tal como hemos señalado.
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LAS NUEVAS FASES DEL RECURSO
Se mantienen las fases de preparación e interposición y se instauran ¡tres fases de admisión!
Uno de los grandes damnificados de la reforma del recurso de casación son los Juzgados y Tribunales de instancia que van a pasar de despachar el trámite de preparación de los recursos de casación con simples modelos estereotipados a tener que asumir un control formal y material de los requisitos del escrito de preparación
Así, en la nueva redacción de la LO 7/2015 (LA LEY 12048/2015) se quita esa competencia de admisión de la preparación a los ahora denominados Letrados de la Administración de Justicia, de forma que es necesario Auto de la Sala de instancia en el que se motivará suficientemente la concurrencia de los requisitos exigidos para el escrito de preparación.
Por tanto, el control del Tribunal de instancia sobre el escrito de preparación va más allá de la comprobación puramente formal que ahora se sigue y deberán asumir un control material o de fondo de los requisitos del escrito de preparación que hasta ahora se encontraba vedado al Tribunal a quo. Obvio es que contra la decisión del Juzgado o Tribunal de instancia denegando la preparación cabrá recurso de queja ante el TS.
Incluso se establece una función potestativa para el órgano a quo en el art. 89. 5 in fine:
« Y, si (el órgano a quo) lo entiende oportuno, emitirá opinión sucinta y fundada sobre el interés objetivo del recurso para la formación de jurisprudencia, que unirá al oficio de remisión».
Y para estimular a los órganos a quo a que emitan esa opinión sobre el interés casacional se está considerando por los órganos competentes la posibilidad de que el cumplimiento de ese trámite potestativo repercuta en el complemento de productividad de Jueces y Magistrados.
Y, precisamente, esa nueva labor y carga que se atribuye al órgano a quo es la que se invoca para justificar el mantenimiento de la dualidad de fases (preparación/interposición) en el nuevo recurso de casación.
Ahora bien, a esa primera fase de admisión del escrito de preparación ante los órganos a quo hay que añadir una segunda fase de admisión del escrito de preparación ante la Sección del TS del mismo nombre y una tercera fase de admisión ahora del escrito de interposición ante la Sección del TS encargada de resolver el asunto.
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¿Y QUÉ SUCEDE CON EL DERECHO TRANSITORIO?
Pues que no existen normas al respecto en la LO 7/2015 (LA LEY 12048/2015) para los recursos de casación contencioso-administrativos, lo cual ha dado lugar a interpretaciones divergentes partiendo del acuerdo común de que la reforma casacional entra en vigor el día 22 de julio de 2016.
- Así, a juicio de RAZQUÍN LIZARRAGA se aplicaría íntegramente la disposición transitoria 3.ª de la LJCA (LA LEY 2689/1998), lo que supondría, en síntesis, que si el día 22 de julio de 2016 estuviesen abiertos los plazos concedidos para preparar o interponer recursos de casación concedidos por resoluciones notificadas antes de esa fecha, se abriría un plazo de 30 días para preparar el nuevo recurso de casación.
- Por el contrario, a juicio de QUINTANA CARRETERO, también debe aplicarse íntegramente la disposición transitoria 3.ª de la LJCA (LA LEY 2689/1998) pero adaptada al nuevo régimen de los recursos de casación de forma que la concesión de un nuevo plazo a partir de la entrada en vigor del nuevo recurso de casación solo se otorgaría cuando en esa fecha se encontrase todavía abierto el plazo de 10 días para formular escrito de preparación que concedía la legislación anterior.
- A nuestro juicio, ante el silencio de la LO 7/2015 (LA LEY 12048/2015), debe aplicarse exclusivamente el primer inciso de la DT 3.ª.1 de la LJCA (LA LEY 2689/1998) que tiene una vocación de permanencia desvinculado de las características de cada modificación legislativa en concreto y que permite su aplicación al nuevo recurso de casación sin más que añadirle la referencia a las sentencias dictadas por los Juzgados provinciales y centrales de lo contencioso-administrativo.
En consecuencia, la nueva regulación se aplicará exclusivamente a los autos y sentencias que hayan sido dictados el día 22 de julio de 2016 y posteriores. Esa solución es también la de más sencilla aplicación y la que implica un grado de retroactividad menor y respeta mejor el mandato del art. 2.3 del Código Civil (LA LEY 1/1889). Y esa fue también la solución aplicada con motivo de la entrada en vigor de la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal (LA LEY 19111/2011) aun cuando la misma contaba con una disposición transitoria única de efectos prácticos equivalentes al primer inciso de la DT 3.ª. 1 de la LJCA (LA LEY 2689/1998) .
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