- Comentario al documentoDespués de seis años de vacatio, el Ministerio de Justicia acaba de dar a conocer el último intento para poner en marcha la Ley del Registro Civil de 2011. El nuevo plan —que implícitamente supone el reconocimiento de un histórico fracaso de gestión—, improvisa una solución que no se acomoda al diseño constitucional y legal de la Administración de Justicia. Consiste, en esencia, en mantener el Registro Civil dentro de los juzgados pero expulsando a los jueces del Registro Civil. Es decir, un Registro Civil judicial sin jueces. Tal es la «desjudicialización» que se pregona. La verdadera desjudicialización, sin embargo, exigiría extraer el Registro Civil de la Administración de Justicia, dando cumplimiento a las previsiones de la Ley de 2011, que contempla el Registro Civil como órgano administrativo dentro de la Administración General del Estado (art. 2.1) con dependencia orgánica y funcional del Ministerio de Justicia.La conclusión del autor es clara: si se quiere un Registro Civil en sede de la Administración de Justicia, hágase, pero con los jueces como encargados. De lo contrario, cúmplase lo que dice la Ley de 2011: administrativización. Si tal es la opción, amplíese de nuevo la vacatio —no menos de tres años—, y dispónganse mientras tanto, de verdad, los medios necesarios para que dicha ley pueda entrar en vigor, sin atajos, sin improvisaciones.
I. EL NUEVO PLAN PARA EL REGISTRO CIVIL
Abandonado definitivamente el proyecto de confiar el Registro Civil (RC) a los registradores de la propiedad, el ministro de Justicia anunció a principios de febrero un nuevo plan: RC dentro de la Administración de Justicia, letrados de la Administración de Justicia (LAJ) como encargados en servicio activo, mantenimiento de la vigente organización territorial —incluidos los juzgados de paz—, subsistencia del actual programa INFOREG hasta que haya otro que se adapte al sistema de folio personal y permanencia de todos los funcionarios destinados en los RC. Es decir, se pretende que todo siga igual con la única salvedad de que los jueces dejen de tener competencia en esta materia (1) .
El día 22 de febrero, el Ministerio dio a conocer en la Conferencia Sectorial de Justicia un borrador de reforma de la Ley 20/2011 (LA LEY 15320/2011), del Registro Civil (LRC), cuya entrada en vigor está prevista para el día 30 de junio de 2017 (2) . En el texto presentado se contemplan las siguientes adaptaciones normativas: nueva redacción del art. 22, apartados 1 y 3; de las DA 1.ª, 2.ª y 6.ª; de las DT 4.ª, 8..ª y 10.ª, así como la introducción de la DT 11.ª.
Las directrices del texto que se ha conocido son, en resumen, las siguientes: a) los actuales RC Central y los RC Exclusivos se suprimen y en su lugar se crean las nuevas oficinas central y generales del RC; b) los demás juzgados con competencias en materia de RC continuarán desempeñándolas hasta que entre en vigor la nueva organización que prevé el art. 22; c) el puesto de encargado será desempeñado por el LAJ respectivo considerándose esta función como servicio activo en la jurisdicción civil; d) los puestos de trabajo de la oficina central y de las oficinas generales solo podrán ser cubiertos por personal de los cuerpos de funcionarios al servicio de la Administración de Justicia; e) sin fijación de plazo, se prevé «la puesta en producción de las aplicaciones informáticas que permitan el funcionamiento del Registro Civil de forma íntegramente electrónica»; hasta ese momento, por tanto, las inscripciones se seguirán practicando con arreglo a la Ley de 1957, es decir, sin eliminar el papel y por el sistema de secciones.
El texto supone, ante todo, el reconocimiento de un fracaso
El texto supone, ante todo, el reconocimiento de un fracaso. Demuestra la incapacidad del Ministerio para poner en marcha la LRC después de seis años de vacatio: falta la infraestructura necesaria para la nueva organización territorial, el programa informático, el imprescindible reglamento y la selección de personal en la forma que dicha Ley contempla.
Para salir del paso, el Ministerio de Justicia ha improvisado una solución que no se acomoda al diseño constitucional y legal de la Administración de Justicia. En esencia, consiste en mantener el RC dentro de los juzgados pero expulsando a los jueces del RC. Es decir, un RC judicial sin juez. Tal es la «desjudicialización» que se pregona. La verdadera desjudicialización, sin embargo, exigiría extraer el RC de la Administración de Justicia, dando cumplimiento a las previsiones de la Ley de 2011, que contempla el RC como órgano administrativo dentro de la Administración General del Estado (art. 2.1 (LA LEY 15320/2011)) con dependencia orgánica y funcional del Ministerio de Justicia.
En términos de imagen el plan del Ministerio parece diseñado para contentar a todos: se acallan definitivamente las voces que se alzaron contra la encubierta privatización del RC (3) ; no debería encontrar rechazo entre los jueces de primera instancia con funciones compartidas de RC —que son la mayoría— (4) y, por supuesto, obtendría entusiástico apoyo de LAJ (5) , funcionarios de justicia y aún de la justicia de paz (6) . En principio, los únicos afectados son —somos— los 28 encargados del RC Central -2- y de los RC exclusivos -26-. No obstante, para tranquilizar los ánimos, el Ministro se comprometió ante las asociaciones judiciales a buscar soluciones ad hoc para este pequeño colectivo (7) .
Sin embargo, lo que expongo a continuación nada tiene que ver con la defensa de los intereses personales o profesionales de ese pequeño grupo de magistrados. Se trata de analizar si el borrador del Ministerio se ajusta al diseño constitucional de la Administración de Justicia y a las previsiones de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio (LA LEY 1694/1985), del Poder Judicial (LOPJ). La respuesta, en mi opinión, tal como he adelantado, ha de ser forzosamente negativa.
II. CRÍTICA DE LA PROPUESTA DEL MINISTERIO
El plan consiste, en esencia, en mantener el RC dentro de la oficina judicial sin que el juez tenga competencia alguna en dicha materia. Tal solución, en mi opinión, resulta radicalmente contraria al diseño constitucional de la Administración de Justicia.
En efecto, la jurisprudencia constitucional, desde la STC 29-3-1990, n.o 56/1990 (LA LEY 58173-JF/0000) (8) , estableció la distinción entre Administración de Justicia en sentido estricto (que equivale a Poder Judicial y gobierno del Poder Judicial) y la administración de la Administración de Justicia, entendida esta como el «conjunto de medios personales y materiales (...) que se coloca, como dice expresamente el art. 122.1, al referirse al personal, al servicio de la Administración de Justicia». Si los jueces dejaran de ostentar la función del RC (9) (con fundamento ahora en los arts. 117.4 CE (LA LEY 2500/1978), 2.2 LOPJ (LA LEY 1694/1985) y 27 Ley 38/1988, de Demarcación y Planta Judicial (LA LEY 2415/1988)), no cabría atribuir competencias en dicha materia a su administración instrumental y de carácter finalista —la administración de la Administración de Justicia— sin quebrantar el diseño constitucional del Poder Judicial.
Al margen de la falta de adecuación a la Constitución —obstáculo manifiesto e insalvable—, para que el plan pudiera considerarse «armado» en términos de técnica jurídica y resultara mínimamente defendible, debería haber previsto, en todo caso, la modificación de la vigente LOPJ (LA LEY 1694/1985). Sin embargo, no hay rastro de tal propósito en el borrador, que se limita exclusivamente a las comentadas siete modificaciones de la LRC. Es decir, mediante ley ordinaria se pretende regular materias que tienen reserva de ley orgánica y que poseen un régimen jurídico diverso y contrario en la vigente LOPJ (LA LEY 1694/1985).
La primera y principal contradicción afecta al concepto legal de oficina judicial (10) . En efecto, el art. 435.1 LOPJ (LA LEY 1694/1985), conforme con la Constitución, configura la oficina judicial como una organización de carácter instrumental al servicio de jueces y tribunales. Por tanto, si se suprimieran las competencias que los jueces vienen ostentando en materia de RC carecería de base legal mantener el RC dentro de la oficina judicial. No en vano el Tít. 1.º del Libro V LOPJ (LA LEY 1694/1985), que trata «De los Letrados de la Administración de Justicia y de la oficina judicial» se denomina: «Régimen de organización y funcionamiento de la Administración al servicio de Jueces y Tribunales».
La discordancia se pone de manifiesto igualmente en el detalle de la regulación de la oficina judicial (11) . La LOPJ (LA LEY 1694/1985) contempla dos tipos de unidades dentro de la oficina judicial: a) servicios comunes procesales, SCP, entre los que no se encuentra el RC (vid. la enumeración limitativa del art. 438.3 (LA LEY 1694/1985)); b) unidades procesales de apoyo directo, UPAD, destinadas a asistir a los jueces en el ejercicio de las funciones que les son propias (art. 437.1 (LA LEY 1694/1985)). Solo en este último tipo de unidades cabe encajar el RC, tanto el actual como el proyectado en el borrador (12) . Sin embargo, si el juez careciera de competencias en esta materia, resulta palmario que, en aplicación de tales preceptos, el RC debería salir también de los juzgados, sencillamente porque con arreglo a la LOPJ (LA LEY 1694/1985) no puede ser SCP ni podría formar parte de ninguna UPAD.
Entrando en el detalle del borrador, cabe distinguir en su escueto texto dos soluciones para la futura organización del registro. Una que podríamos considerar la genuina, a la que debe tender el nuevo RC —que es la que se arbitraría a partir del 30 de junio de 2017 en el RC Central y en los exclusivos—, y otra, de carácter transitorio, para los juzgados de primera instancia o de primera instancia e instrucción con competencia en materia de RC.
La disposición transitoria 8.ª I del borrador crea una nueva clase de entes dentro de la Administración de Justicia
En el primer caso —oficinas generales que sustituirían al RC Central y a los actuales RC exclusivos—, la disposición transitoria 8.ª I del borrador crea una nueva clase de entes dentro de la Administración de Justicia que, sin embargo, carecen de encaje en la LOPJ (LA LEY 1694/1985) y en la Ley de Demarcación y Planta Judicial porque, como hemos analizado, no se ajustan al diseño de la oficina judicial y, además, porque se confían a los LAJ, personal al servicio de la Administración de Justicia, tal como sale de su recién estrenada denominación, pero que no ostentan la condición de órganos jurisdiccionales tal como de manera categórica acaba de sentenciar el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) (13) .
En segundo lugar, está el régimen transitorio para los demás juzgados con competencia compartida en materia de RC, es decir, los no exclusivos, a los que se refiere el borrador en la DT 8.ª. II en relación con la DT 2.ª. Dichos juzgados mantendrían las mismas competencias registrales que ostentan actualmente con la única diferencia de que, a partir del 30 de junio de 2017 —si cuaja la propuesta— las funciones de encargado pasarían a ser desempeñadas en exclusiva por el LAJ respectivo. Cabe realizar, al respecto, las siguientes consideraciones:
- • Se trata de un régimen transitorio pero, visto el largo periodo de vacatio que acumula la LRC sin que se hayan dispuesto los medios necesarios para su verdadera entrada en vigor, bien cabe afirmar que este estado de cosas puede perpetuarse ad calendas graecas.
- • La solución propuesta por el Ministerio infringe el art. 165 LOPJ (LA LEY 1694/1985). Según el borrador, las oficinas judiciales que conforme a la Ley de Demarcación y Planta desempeñan actualmente funciones de RC, continuarán realizándolas, asumiendo la condición de encargado el LAJ del respectivo juzgado. En consecuencia, durante este periodo transitorio, no se sabe hasta cuándo, el juez ya no ostentaría ninguna competencia en ciertos asuntos —los del RC— que, sin embargo, seguirá tramitando la oficina judicial del juzgado del que es titular. Ello supone tanto como crear un ámbito dentro de la oficina judicial inmune al control judicial, infringiendo así de forma manifiesta el art. 165 LOPJ (LA LEY 1694/1985) que atribuye a los jueces la dirección e inspección de todos los asuntos que se tramiten en su juzgado (14) .
- • Provocará imprevisibles consecuencias en cuanto a la distribución de la carga de trabajo de los juzgados. No hacen falta especiales dotes adivinatorias para anticipar que, de seguir adelante el plan, se desencadenará inmediatamente un proceso de revisión de las vigentes normas de reparto en cada partido judicial afectado: suprimida la competencia registral del titular del juzgado de primera instancia o del juzgado mixto competente, la respectiva junta de jueces —general o sectorial— acordará la eliminación de la exención parcial de reparto reconocida a tal juzgado (que puede llegar actualmente al 50%). Una vez aprobado el acuerdo por la Sala de Gobierno, el referido juzgado perderá la exención, es decir, tendrá reparto ordinario de asuntos civiles y/o penales, y seguirá asumiendo, además, el RC, sin que ello suponga incremento alguno de sus efectivos personales. Es decir, el LAJ, con la misma plantilla de funcionarios, sin la exención de reparto actual, deberá mantener la llevanza del RC (15) . Salvo que por las CCAA o por el Ministerio de Justicia se arbitren medidas de refuerzo, el plan abocará al colapso de esos juzgados. Es decir, el cambio va a resultar perturbador y, para paliar sus consecuencias, habrá que incrementar el gasto público.
La incoherencia de la propuesta, es decir, su falta de la debida y necesaria relación lógica con el diseño constitucional y legal de la Administración de Justicia, se pone de manifiesto en otras muchas antinomias.
Así, infringe una de las competencias principales del Consejo General del Poder Judicial como es la regulación de los aspectos básicos de la oficina judicial (arts. 438.7 LOPJ (LA LEY 1694/1985) y 435.2 LOPJ (LA LEY 1694/1985)). En efecto, la creación de una parcela dentro de la oficina judicial, como es la del RC, dependiente orgánica y funcionalmente del Ministerio de Justicia, afectaría a la competencia que dichos preceptos atribuyen al Consejo General del Poder Judicial para establecer criterios generales en materia de oficina judicial. Nótese que la asignación de competencias del máximo órgano de gobierno del Poder Judicial, además de estar sometida a reserva de ley orgánica (16) , se integra en el núcleo esencial del concepto de Administración de Justicia según la jurisprudencia constitucional (17) .
De igual forma, el proyecto incurre en clara incongruencia al no prever la modificación de la LOPJ (LA LEY 1694/1985) en lo que respecta a las funciones de inspección de los órganos de gobierno: arts. 160.8 (LA LEY 1694/1985), 172.4 (LA LEY 1694/1985) y, de manera significada, el art. 560.1.8.ª (LA LEY 1694/1985) en relación con el art. 171.1 (LA LEY 1694/1985) que atribuye al CGPJ la superior inspección y vigilancia sobre todos los Juzgados y Tribunales para la comprobación y control del funcionamiento de la Administración de Justicia, precisando el art. 615. 1 LOPJ (LA LEY 1694/1985) que el Servicio de Inspección llevará a cabo, bajo la dependencia de la Comisión Permanente, las funciones de comprobación y control del funcionamiento de los servicios de la Administración de Justicia, todo ello en relación con los arts. 117 y ss. del Reglamento de Organización y Funcionamiento del CGPJ (LA LEY 978/1986).
Se aparta, finalmente, del régimen general de revisión de las decisiones de los LAJ. Todas las resoluciones procesales en sentido propio (18) de este Cuerpo se hallan sometidas a revisión por el titular del propio órgano: arts. 456.4 LOPJ (LA LEY 1694/1985), 454 bis Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC) (LA LEY 58/2000) y 2.3 (LA LEY 11105/2015) y 20 de la Ley 15/2015, de 2 de julio, de la Jurisdicción Voluntaria (LA LEY 11105/2015) (19) . En esta idea abunda precisamente la reciente STC, Pleno 17-3-2016 (LA LEY 14162/2016), a propósito del art. 102 bis de la Ley 29/1998, de 13 de julio (LA LEY 2689/1998), reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa:
…toda decisión de un secretario judicial debe poder ser revisada por una autoridad judicial. La ausencia de revisión por un juez o tribunal de algunas de las decisiones que, tras la implantación de la nueva oficina judicial, recaen en exclusiva en aquellos, lesiona el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva....
Y ello precisamente porque, como hemos expuesto y acaba de fallar el TJUE, sentencia de 16-2-2017 (LA LEY 2547/2017), asunto C-503/15:
el Secretario Judicial no constituye un «órgano jurisdiccional» a efectos del artículo 267 TFUE (LA LEY 6/1957).
El nuevo diseño afecta no solo a los magistrados destinados en los RC exclusivos, pues concierne a toda la Carrera Judicial
En otro orden de cosas, lejos del simplismo de considerar que el nuevo diseño afecta solo a los magistrados destinados en los RC exclusivos, bien puede afirmarse que concierne a toda la Carrera Judicial. Dos reflexiones al respecto:
Primera. Los jueces cargan en España no solo con la responsabilidad por sus resoluciones, sino también, a los ojos de la ciudadanía —que a menudo no entiende de sutilezas jurídicas—, con la derivada de las actuaciones de otros organismos que, sin integrar el Poder Judicial, llevan el nombre de tribunal (Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas). Con más razón cabe afirmar que se señalará a los jueces cada vez que algo vaya mal en el RC, precisamente porque seguirá en los juzgados, aunque los jueces no tengan intervención alguna en esta materia.
Segunda. Las últimas reformas orgánicas y procesales en relación con la nueva oficina judicial (LO 19/2003 (LA LEY 1959/2003), LO 1/2009 (LA LEY 19390/2009) y Ley 13/2009 (LA LEY 19391/2009)) han supuesto una especie de despotismo ilustrado versión judicial —todo para el juez pero sin el juez— (20) . Sin embargo, lo que ahora se pretende es, abiertamente, sin disimulo de ningún género, la expulsión del juez de la oficina judicial, de su oficina. Entiéndase esta última expresión no en sentido patrimonial, sino como descripción de la finalidad y sentido último de este instrumento al servicio del Poder Judicial. La etimología nos enseña que la palabra oficina viene del latín opus (trabajo) y facere (hacer); es decir, la oficina judicial sería el taller, la fábrica de lo que hace el juez. Por eso, lo que no corresponda al juez debe estar en otra oficina, en otra Administración, no en la judicial.
III. PROPUESTA ALTERNATIVA
La alternativa a la solución planteada por el Ministerio es un RC dentro de la Administración de Justicia, pero a cargo de jueces y LAJ, reconociendo a unos y otros, conforme a su estatuto, un ámbito competencial propio y diferenciado, en línea con las reformas que se han adoptado en las diversas leyes procesales a partir del modelo de oficina judicial que diseñó la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre (LA LEY 1959/2003). Me remito en cuanto al detalle al artículo publicado en este mismo Diario en su edición de 14 de septiembre de 2016 (21) . Allí se analiza el fundamento histórico, constitucional y legal (22) del RC judicial, así como la viabilidad de la reforma de la LRC 2011 que se propone desde el punto de vista organizativo, económico y competencial.
Parece que aquella idea fue bien acogida, pero se le ha impimido un giro que la trastoca y desnaturaliza por completo. Podría discutirse sobre el reparto de competencias entre jueces y LAJ, incluso establecer un régimen diferenciado entre juzgados exclusivos y no exclusivos, potenciando en estos la competencia del LAJ vía delegación, todo ello hasta que pueda instaurarse la organización que prevé la LRC 2011 con las adaptaciones precisas a la demarcación judicial. Pero esta solución solo es posible si se mantiene a los jueces al frente del RC como encargados.
IV. CONCLUSIÓN
En definitiva, si se quiere un Registro Civil en sede de la Administración de Justicia, hágase, pero con los jueces como encargados. De lo contrario, cúmplase lo que dice la Ley de 2011: administrativización. Si tal es la opción, amplíese de nuevo la vacatio —no menos de tres años—, y dispónganse mientras tanto, de verdad, los medios necesarios para que dicha ley pueda entrar en vigor, sin atajos, sin improvisaciones.
Concluyo con la cita de Brecht, no por más conocida menos oportuna: ¿Qué tiempos serán los que vivimos, que hay que defender lo obvio?