Las regulaciones por decreto ley autonómico, como la que es noticia en estos días de la Generalidad de Cataluña con ocasión de los vehículos de turismo con conductor (2) , son normas con rango de ley dimanantes del gobierno autonómico necesarias y urgentes (3) , cuyo ámbito de aplicación de limita a su respectiva comunidad autónoma, que no requieren de autorización previa del parlamento autonómico, pero quedaría derogada si en el plazo de 30 días siguientes a su publicación en el boletín oficial correspondiente no es aprobada expresamente por dicho parlamento (4) .
Una situación de no aprobación similar, hemos tenido recientemente con la no convalidación del Real Decreto Ley 21/2018 de 14 de diciembre (LA LEY 20076/2018) sobre el alquiler de vivienda del Gobierno central (5) .
En concreto, este decreto ley catalán aborda (6) los aspectos urgentes para diferenciar el servicio de taxi del de transporte de viajeros con vehículos de hasta nueve plazas en la modalidad de alquiler de vehículos con conductor, estableciendo las condiciones de explotación y control de este servicio en Cataluña. La norma entra en vigor el 1 de febrero de 2019.
Establece en cuanto a la contratación del servicio la obligatoriedad para VTC de una precontratación previa del servicio de 15 minutos entre el acuerdo de voluntades y la prestación efectiva del servicio. Los entes locales pueden aumentar este tiempo en el ejercicio de sus competencias. Además, los VTC no podrán circular por las vías públicas buscando clientes, ni aceptar viajeros que no hayan contratado antes el servicio; deben estar estacionados en aparcamientos o garajes. Asimismo, les está prohibido que tengan activada la geolocalización del vehículo y sólo se podrá activar cuando el cliente haya contratado dicho servicio.
El artículo 32.3 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LA LEY 15011/2015)
(7) establece que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos, pero el Alto Tribunal (8) matizó que esta norma responde a la consideración de la responsabilidad del Estado legislador como un supuesto excepcional.
El criterio del Tribunal Supremo (9) fue que los daños reclamados deben estar acreditados, más allá de la sola presunción de que la liberalización produjese daños susceptibles de ser resarcidos.
Para la Autoridad Catalana de la Competencia (10) , la posible reclamación individual de daños derivada de un cambio normativo en sentido liberalizador dependería de si se considerara que el Estado ha fomentado las inversiones antes del cambio legislativo en el sentido de generar una confianza legítima y que se ha alterado la situación singular del operador.
Pero si el decreto ley catalán o de cualquier otra autonomía, sobre los vehículos de turismo con conductor, debidamente analizado, supusiera una restricción de la libre competencia, se abre una vía de defensa efectiva con el procedimiento especial contencioso-administrativo para la garantía de la unidad de mercado.
El concepto de unidad de mercado según el Tribunal Constitucional (11) es «la efectiva unicidad del orden económico nacional requiere la unidad de mercado en la medida en que están presentes dos supuestos irreductibles: la libre circulación de bienes y personas por todo el territorio nacional, que ninguna autoridad puede obstaculizar directa o indirectamente (art. 139.2 CE (LA LEY 2500/1978)), y la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica (arts. 139.1 (LA LEY 2500/1978)y 149.1.1 CE (LA LEY 2500/1978))».
De ahí, la crítica generalizada al Real Decreto-ley 13/2018, de 28 de septiembre (12) y su habilitación a las comunidades autónomas de la Disposición adicional primera (LA LEY 15560/2018), porque distintas regulaciones en las autonomías pudieran propiciar desigualdad en las condiciones del ejercicio de la actividad económica. Pero el Tribunal Constitucional (13) nos aclara que la unidad a la que se refiere la Constitución «no significa uniformidad, ya que la misma configuración del Estado español y la existencia de Entidades con autonomía política, como son las Comunidades Autónomas, supone necesariamente una diversidad de regímenes jurídicos». Aunque no es menos cierto, que el artículo 149.1.13 de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978) exige al Estado «decisiones unitarias que aseguren un tratamiento uniforme de determinados problemas en orden a la consecución de dichos objetivos [de política económica global o sectorial] y evite que, dada la interdependencia de las actuaciones llevadas a cabo en las distintas partes del territorio, se produzcan resultados disfuncionales y disgregadores»
(14) .
Por Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LA LEY 19657/2013)
(15) , se creó el procedimiento regulado en los artículos 127 bis (LA LEY 2689/1998) a
ter de la Ley 29/1998, de 13 de julio, (LA LEY 2689/1998) reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (16) .
Dicha Ley, tiene por objeto garantizar la unidad de mercado a fin de crear un entorno más favorable a la competencia, a la inversión y a la libre iniciativa económica en todo el territorio nacional, pretendiendo, entre otras medidas, minimizar las cargas administrativas y que los agentes económicos puedan beneficiarse de las ganancias de una mayor dimensión en términos de productividad y costes, a favor de la creación de empleo y de crecimiento, y en beneficio último de los consumidores y usuarios que tendrán un mayor acceso a productos y servicios de calidad.
En efecto, el artículo 27 de la Ley estatal 20/2013 (LA LEY 19657/2013), que bajo la rúbrica «Legitimación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia» establece su legitimación para interponer de oficio o a instancia de los operadores económicos el recurso contencioso-administrativo frente a cualquier disposición de carácter general, acto, actuación, inactividad o vía de hecho procedente de cualquier autoridad competente, que se considere contraria a la libertad de establecimiento o de circulación.
El procedimiento para la garantía de la unidad de mercado es de tramitación preferente
El procedimiento para la garantía de la unidad de mercado es de tramitación preferente. La competencia objetiva para su conocimiento corresponde a la sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional. La legitimación activa para interponer el recurso contencioso-administrativo corresponde a la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia, de oficio o a solicitud de un operador económico.
El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo será de dos meses conforme a lo previsto en los apartados 1 (LA LEY 2689/1998) a 3 del artículo 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio (LA LEY 2689/1998).
En cuanto a la tramitación del procedimiento, se asemeja mucho al de la protección de los derechos fundamentales con la particularidad de que el plazo para la demanda y la contestación es de 10 días y la posibilidad de dictar sentencia in voce cuando no quepa ulterior recurso contra la misma. Durante la tramitación del procedimiento, podrá solicitar su intervención, como parte recurrente, cualquier operador económico que tuviere interés directo en la anulación del acto, actuación o disposición impugnada y no la hubiera recurrido de forma independiente.
Aunque el artículo 127 quater de la Ley 29/1998, de 13 de julio, (LA LEY 2689/1998)prevé una particularidad relativa a la solicitud de una medida cautelar, consistente en que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia podrá solicitar en el escrito de interposición del recurso la suspensión inmediata de la disposición, acto o resolución impugnados, medida que se produce de forma automática y sin que se exija ningún tipo de fianza; hay que tener en cuenta que se declara inconstitucional y nulo el apartado 2, únicamente en su aplicación a actos o disposiciones de las Comunidades Autónomas (17) .
En efecto, dicha inconstitucionalidad fue instada por un recurso (18) interpuesto por el Parlamento de Cataluña respecto de diversos preceptos de la Ley de garantía de la unidad de mercado (LA LEY 19657/2013).
Sostenía, en síntesis y entre otros motivos, la demanda que los preceptos recurridos constituyen una imposición a la Generalitat de Cataluña porque establecen un marco regulador que le impide elegir el nivel de intervención administrativa (o en su caso, la prohibición) de las actividades económicas o el ejercicio de las mismas, que están directamente relacionadas con competencias de las cuales la Generalitat tiene la titularidad.
Además, argumentaba la demanda que el artículo 127 quater (LA LEY 2689/1998) otorga una situación exorbitante de privilegio procesal a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, en relación con la otra parte implicada, es decir, respecto de la Administración de la que dimana el acto o disposición, con unos efectos que van mucho más allá de la «salvaguarda de la uniformidad de los instrumentos jurisdiccionales» y que se proyectan en detrimento del ejercicio de las competencias de la administración de la Generalitat de Cataluña, incluyendo un fuerte ataque a las instituciones de su autogobierno concretamente, la potestad legislativa del Parlamento de Cataluña del artículo 55 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (LA LEY 7429/2006).
Para el Alto Tribunal (19) el Estado puede, legítimamente, al amparo de sus competencias, en particular la relativa a la ordenación general de la economía ex artículo 149.1.13 CE (LA LEY 2500/1978), fijar una determinada modalidad de intervención administrativa con la finalidad de dinamizar la actividad económica.
Sin embargo, declara la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de los arts. 19 (LA LEY 19657/2013) y 20 de la Ley 20/2013 (LA LEY 19657/2013), pues los mismos sustentan toda su redacción en el principio de eficacia de las actuaciones de las autoridades competentes en todo el territorio nacional. Igualmente declara inconstitucionales y nulos las letras b) (LA LEY 19657/2013), c) (LA LEY 19657/2013) y e) del apartado segundo del artículo 18 (LA LEY 19657/2013)en tanto en cuanto se fundamentan en el principio de eficacia nacional (20) .
En cuanto al artículo 127 quater, (LA LEY 2689/1998) la Sentencia (21) recoge que «la suspensión automática de los actos y disposiciones autonómicas supondría una forma de control sobre la actuación de la Administración autonómica, además de no prevista constitucionalmente, incompatible con el principio de autonomía y con la esfera competencial que de ésta deriva».
En conclusión, si se desprende restricción de la libre competencia del decreto ley catalán mencionado o del de cualquier otra autonomía, sobre los vehículos de turismo con conductor, se abre una vía de defensa efectiva y eficaz con el procedimiento especial contencioso-administrativo para la garantía de la unidad de mercado.