I. Introducción
En los últimos años la problemática del artículo 155 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) y su entorno se ha visto afectada de modo relevante en dos aspectos.
En primer lugar, la reforma constitucional del artículo 135 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) que incluye el principio de estabilidad presupuestaria, el control del déficit público y la prioridad del pago de la deuda pública. La Ley Orgánica 2/2012 (LA LEY 7774/2012), de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que desarrolla el citado precepto constitucional incorpora una serie de medidas coercitivas desde la perspectiva del control del déficit que afectan a las Comunidades Autónomas y que expresamente aluden al empleo del artículo 155 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) (artículo 26.1 de la LO 2/2012 (LA LEY 7774/2012)). El Tribunal Constitucional mediante su sentencia de 18 de diciembre de 2014 (LA LEY 181883/2014), desestimó el correspondiente recurso de inconstitucionalidad, aunque en los votos particulares de alguno de los Magistrados, se argumenta contra la constitucionalidad del mencionado precepto.
Por otro lado y desde un enfoque distinto hay que destacar la Ley Orgánica 15/2015 (LA LEY 15760/2015) de reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LA LEY 2383/1979), para la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional como garantía del Estado de Derecho, que supuso el fortalecimiento de los poderes de ejecución del TC, dotándole de la posibilidad de imponer fuertes multas coercitivas, acordar la suspensión en sus funciones de autoridades públicas, ejecuciones sustitutorias, testimonio de particulares a efectos de responsabilidad penal.....( artículo 92 de la LOTC (LA LEY 2383/1979)). Dicha reforma fue avalada por el propio Tribunal Constitucional (SSTC 185/2016 (LA LEY 155169/2016) y 215/2016 (LA LEY 184612/2016)), aunque con la disidencia de una minoría de sus integrantes.
Las nuevas competencias del TC pudieron fundadamente considerarse como una vía alternativa a eventuales aplicaciones del 155 CE
En realidad las nuevas competencias del Tribunal Constitucional pudieron fundadamente considerarse, como una vía alternativa a eventuales aplicaciones del 155 CE (LA LEY 2500/1978) y así se ha confirmado en los últimos tiempos.
Lo que no se puede soslayar es la evidente relación entre lo expuesto hasta ahora y el problema de la secesión de Cataluña. Mucho más clara en lo referente a los nuevos poderes del Tribunal Constitucional, aunque en fecha reciente se han utilizado las medidas coercitivas de la LO 2/2012 (LA LEY 7774/2012) mediante un desarrollo reglamentario con la Orden HFP/878/2017 de 15 de septiembre (LA LEY 14900/2017) para justificar una verdadera intervención en las cuentas económicas de la Generalidad catalana, a través de un mecanismo de sustitución que en mi opinión se aparta de lo dispuesto en el artículo 26 de la mencionada Ley Orgánica 2/2012 (LA LEY 7774/2012), y que por ello es ilegal, y que estaría justificada con la cobertura de la aplicación del artículo 155, pero no sin él.
La coerción estatal o la intervención en la autonomía regional o incluso los mecanismos alternativos siguen asociados sustancialmente con "la cuestión catalana". No obstante el contenido del artículo 155 CE (LA LEY 2500/1978) permite una notable flexibilidad dentro de la lógica del respeto de los principios constitucionales. Puede aplicarse por ejemplo para corregir incumplimientos relevantes de obligaciones internacionales, de la Unión Europea o de déficit financiero, o a situaciones de secesión.
Su eventual aplicación debe ser proporcional, idónea, y dentro del marco constitucional ya que su objetivo es la restauración de éste, mientras no sea reformado.
II. Texto del comentario del Art. 155 CE incluido en la obra «Comentarios a la Constitución Española», Fundación Wolters Kluwer, 2008
Artículo 155
1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.
2. Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.
1. Introducción preliminar
El artículo 155 de nuestro texto constitucional incorpora lo que en otros Estados federales se conoce como coerción o ejecución federal.
Es fácilmente detectable la influencia, aunque con algunas diferencias, del art. 37 de la Ley Fundamental alemana que regula la institución conocida como Bundeszwang.
En nuestro Derecho constitucional no existen antecedentes expresos de la coerción federal o estatal, si bien en el art. 9 del Estatuto de Cataluña de 1932, y en el 5 del Estatuto del País Vasco de 1936, se regula otra figura semejante, la intervención estatal en el mantenimiento del orden público en las respectivas Regiones. Por otro lado hay que tener en cuenta el impacto que produjo la actuación de la Generalidad de Cataluña en octubre de 1934, y la suspensión, primero fáctica y luego jurídica de la autonomía de Cataluña, en virtud de la Ley de 2 de enero de 1935, que sería posteriormente anulada por la Sentencia de 6 de marzo de 1936 del Tribunal de Garantías Constitucionales, que estableció que la suspensión del régimen autonómico no estaba prevista en la Constitución de 1931 y podría convertirse en un medio de derogar prácticamente el Estatuto de Cataluña.
2. La elaboración parlamentaria del texto
En el Congreso de los Diputados se incorporó la exigencia de mayoría absoluta del Senado y la referencia a la actuación, «de forma que atente gravemente al interés general de España», lo que suponía apartarse del modelo alemán, rechazándose la enmienda del Grupo Popular que aludía al empleo de medidas concretas como la suspensión de órganos de la Región o la designación de un Gobernador General y la del Grupo Vasco que preveía expresamente un recurso ante el Tribunal Constitucional. En el Senado prosperó la enmienda del Grupo Entesa dels Catalans, incluyendo la exigencia de un requerimiento previo al Presidente de la Comunidad Autónoma afectada
3. Análisis del artículo 155 de la Constitución
Diversos autores (J. GARCÍA TORRES, X. BALLART, V. J. CALAFELL, E. VÍRGALA) han utilizado una metodología semejante para analizar y comentar este artículo, distinguiendo entre presupuestos materiales de la coerción estatal, presupuestos formales o procedimiento, contenido de las medidas a adoptar y control sustancialmente jurisdiccional de la intervención estatal. Tal esquema será el adoptado básicamente en las páginas que siguen.
A. Presupuestos materiales de la coerción estatal
a) Sujetos de la coerción
El Gobierno de la Nación o central es el sujeto activo. Al Consejo de Ministros le corresponderá hacer el seguimiento del comportamiento de la Comunidad Autónoma y evaluar si concurren los supuestos que justifican el ejercicio de la coerción estatal. La decisión de utilizar la coerción estatal o emplear otros métodos menos extremos, hay que situarla en el ámbito de la discrecionalidad, e incluso en el de la oportunidad.
El proyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA), establecía que cuando el Gobierno formulara requerimientos a las CC.AA., sobre la observancia por éstas de la legislación estatal, y fuesen desatendidos, «el Gobierno procederá, en su caso, en los términos previstos en el art. 155 de la Constitución (LA LEY 2500/1978)» (art. 7.2).
El Tribunal Constitucional en su trascendental Sentencia 76/1983 (LA LEY 8078-JF/0000)anuló parte de dicho precepto: «el párrafo segundo de este apartado 2 resulta inconstitucional, ya que […] el contenido de dicho párrafo encierra una redefinición de los supuestos a los que es aplicable el art. 155 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) […]. No corresponde al legislador estatal fijar en abstracto el alcance de dichos supuestos, como sucede en el presente caso al incluir en ellos, con carácter general, aquellos en que los requerimientos sean desatendidos o las informaciones reiteradamente negadas» (FJ 12).
La Comunidad Autónoma es el sujeto pasivo de la coerción estatal. A ella y sólo a ella es imputable el incumplimiento de las obligaciones citadas en el art. 155 CE. (LA LEY 2500/1978) Las CC.AA. son personas jurídicas públicas que actúan a través de órganos («Corporaciones públicas de base territorial y de naturaleza política» STC 25/1981 (LA LEY 197/1981)). Respecto a la posible coerción, la imputabilidad se limitaría a los considerados órganos superiores (Asamblea Legislativa, Consejo de Gobierno y Presidente del mismo).
b) El incumplimiento de obligaciones constitucionales y legales
La determinación del cumplimiento o incumplimiento es accesible mediante el uso de parámetros jurídicos. Puede consistir en una acción o en una inactividad, y no tiene por qué ser delictiva. El incumplimiento debe estar vinculado a un auténtico deber jurídico de la Comunidad Autónoma, y dotado de cierta relevancia.
Además, diversos principios constitucionales pueden generar obligaciones a las CC.AA., como los de unidad y autonomía («autonomía no es soberanía […] y, dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino, que es precisamente dentro de éste, donde alcanza su verdadero sentido […]» STC 4/1981 (LA LEY 7160-NS/0000)), o los de solidaridad, igualdad y territorialidad. (BALLART, 99 y ss.). También los principios de lealtad federal (Bundestreue) o de lealtad constitucional (ÁLVAREZ ÁLVAREZ, 2008). Las obligaciones pueden estar contenidas en leyes o disposiciones con fuerza de ley estatales o en Estatutos de Autonomía y leyes autonómicas. Especial trascendencia tienen las de naturaleza internacional o comunitaria.
c) El incumplimiento de tratados internacionales y del Derecho comunitario europeo
El Estado, en cuanto instancia central, tiene competencia exclusiva sobre las relaciones internacionales, tal como aparece regulado en el art. 149.1.3.ª (LA LEY 2500/1978). El Tribunal Constitucional ha rechazado una interpretación expansiva de tal precepto, que incluyera como competencia del Estado, «toda medida dotada de cierta incidencia exterior […] ya que si así fuera se produciría una verdadera reordenación del propio orden constitucional de distribución de competencias» (STC 175/1995 (LA LEY 719/1996)). Para el Tribunal Constitucional, las relaciones internacionales, son las regidas por el «Derecho internacional general, […] e incluyen materias como la celebración de tratados (ius contrahendi), y la representación exterior del Estado (ius legationis), así como la creación de obligaciones internacionales y la responsabilidad internacional del Estado (SSTC 137/1987 (LA LEY 3774/1987), 153/1989 (LA LEY 2870/1989) y 80/1993 (LA LEY 2173-TC/1993))».
Algunos textos constitucionales y también de rango inferior han previsto mecanismos que puedan corregir mediante sustitución federal o central el incumplimiento de obligaciones internacionales por parte de un Estado miembro o Región autónoma. En tal sentido podemos citar los arts. 16.5 y 23.d).5 de la Constitución austríaca que traslada a la Federación la competencia necesaria para hacerlo en el caso de que un Land no haya cumplido las obligaciones internacionales o comunitarias que le correspondían. En Bélgica, el art. 169 de la Constitución permite la sustitución de los órganos de las Comunidades y Regiones por el Parlamento y el Gobierno del Estado.
En Italia, la Ley constitucional de 18 de octubre de 2001, incorporó un nuevo párrafo al art. 120 de la Constitución, estableciendo que el Gobierno puede sustituir a los órganos de las Regiones en caso de incumplimiento respecto de las normas y tratados internacionales o de la normativa comunitaria.
En nuestro país carecemos de normas constitucionales semejantes, pudiendo entrar en juego la institución más radical de la coerción estatal del art. 155 (LA LEY 2500/1978). Por ello no han faltado opiniones cualificadas que han reclamado la conveniencia de incluir en nuestro texto constitucional la previsión de una avocación de competencias autonómicas para el caso de incumplimientos constatados por el Tribunal de Justicia, quedando suprimido el poder de sustitución, una vez que la Comunidad Autónoma en cuestión procediera a la ejecución de la sentencia europea. También se ha propuesto incluir en la Constitución la remisión expresa a una ley estatal que desarrolle los supuestos de responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho comunitario que sean imputables a una Comunidad Autónoma y el procedimiento para repercutir dicha responsabilidad en ella (Informe del Consejo de Estado sobre modificaciones de la Constitución española, 2006, págs. 122 y ss.).
Pertenecer a la Unión Europea no condiciona, ni altera las opciones constitucionales concretas de sus Estados miembros, que podrán organizarse territorialmente como les parezca oportuno aunque con el límite del respeto a unos principios comunes: libertad, democracia, derechos humanos, Estado de derecho… La aplicación del Derecho comunitario corresponde a los Estados miembros, que tienen libertad para hacerlo mediante la organización y procedimientos que estimen convenientes (GÓMEZ ORFANEL, 2003, 64). El origen comunitario de una norma no altera el reparto competencial interno respecto de la materia de que se trate («son las reglas de delimitación competencial las que en todo caso han de fundamentar la respuesta a los conflictos de competencia planteados entre el Estado y las Comunidades Autónomas, las cuales, por esta misma razón, tampoco podrán considerar ampliado su propio ámbito competencial en virtud de una conexión internacional» STC 252/1988 (LA LEY 114042-NS/0000)).
d) El atentado al interés general de España
Entiendo que a diferencia de la constatación de un incumplimiento de obligaciones jurídicas, el pronunciarse sobre la determinación del interés general de España, o sobre su grave vulneración, supone una decisión sustancialmente política.
Nos encontraríamos ante la aparentemente más grave dificultad hermenéutica del art. 155 (LA LEY 2500/1978) (GARCÍA TORRES, 1266), y no sería fácil dar respuesta a la siguiente cuestión: ¿Puede ser objeto de la coerción estatal una Comunidad Autónoma que a pesar de cumplir correctamente sus obligaciones constitucionales, legales e internacionales, considere el Gobierno de la Nación, que aun así, ha atentado gravemente contra el interés general de España?
No faltan opiniones que argumentan que no es posible una actuación que atente gravemente contra el interés general de España, sin atentar directamente contra la Constitución, sin incumplir al mismo tiempo alguna obligación jurídica (MUÑOZ MACHADO, tomo I, 457).
Para otros, habría que considerar al interés general de España como un típico concepto jurídico indeterminado, constitucionalizado en la medida en que tiene que ser determinado e interpretado conforme a parámetros jurídicos como son los principios constitucionales de unidad, autonomía, igualdad, solidaridad (E. AJA y F. DE CARRERAS), o incluso transponiendo a nuestro escenario español los principios acuñados en Alemania de lealtad federal (Bundestreue) o deber de fidelidad (Treuepflicht) (GARCÍA TORRES, 1268).
Pues bien, la incorporación al texto constitucional español de la referencia a dicho interés, que recordar que supone una diferencia con el correspondiente art. 37 de la Ley Fundamental alemana, o sería superflua y reiterativa, o por el contrario supondría el ofrecer al Gobierno la posibilidad de ejercer la coerción federal con independencia de razones jurídicas, y basándose en razones de Estado constitucionalizadas.
B. El procedimiento de la coerción
a) En el ámbito del Gobierno
El Gobierno deberá conocer de modo fiable y constatar el incumplimiento de obligaciones o el atentado al interés general. Posteriormente efectuará un requerimiento motivado al Presidente de la Comunidad Autónoma presuntamente infractora, en cuanto supremo órgano de representación de la misma, indicando las medidas a adoptar para remediar la situación creada. Si la Comunidad Autónoma prestase su consentimiento a las medidas que propone el Gobierno, no haría falta seguir con el procedimiento, mientras que en caso contrario, quedaría abierta la actuación ante el Senado.
b) En el ámbito del Senado
El art. 189 del Reglamento del Senado de 3 de mayo de 1994 (LA LEY 1690/1994) es la norma procedimental de desarrollo del art. 155 CE. (LA LEY 2500/1978) En su primer párrafo alude a que el Gobierno debe presentar ante el Presidente del Senado, «escrito en el que se manifieste el contenido y alcance de las medidas propuestas, así como la justificación de haberse realizado el correspondiente requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y la de su incumplimiento por parte de ésta».
La Mesa remitirá dicho escrito a la Comisión General de las Comunidades Autónomas, o bien procederá a constituir una Comisión conjunta. Posteriormente se dará un trámite de audiencia, para que el Presidente de la Comunidad remita las alegaciones pertinentes. La Comisión formulará una propuesta razonada sobre si procede o no la aprobación solicitada por el Gobierno, pudiendo condicionarla o modificarla. Finalmente, tras el correspondiente debate en el Pleno del Senado, se procederá a la votación de la propuesta presentada, que requerirá el voto favorable de la mayoría absoluta de Senadores (art. 189.2 a 5).
C. El contenido de la coerción: las medidas
El texto constitucional incorpora una cláusula general finalista al referirse a las medidas necesarias para el cumplimiento de las obligaciones o la protección del interés general. La coerción federal o estatal es un poder basado en medidas.
La adopción de medidas coercitivas se halla sometida en nuestro sistema a límites constitucionales. El fundamento de la intervención del Estado debe ser el de garantizar el cumplimiento de la Constitución y las leyes, así como proteger el interés general, aunque esto último pueda suponer un elemento distorsionante dentro del art. 155 CE. (LA LEY 2500/1978) Por ello debe impedirse que las medidas que se adopten sean empleadas para alterar las estructuras constitucionales. Sería un contrasentido que para defender la Constitución por un lado, se le atacase por otro.
El requisito de necesidad respecto a las medidas hay que interpretarlo conforme a principios jurídicos como los de proporcionalidad y menor intervención en la autonomía, la actuación debe ser idónea para la protección de los bienes jurídicos a proteger, necesaria, y los medios deben encontrarse en una relación adecuada con el fin pretendido, provisionalidad, en el sentido de que una vez restaurado el orden, se debe volver a la situación de normalidad, y concreción, precisando el contenido y alcance de las medidas a adoptar.
La medida más extrema y que suele generar reparos de inconstitucionalidad, es la disolución o suspensión de la Comunidad Autónoma
La medida más extrema y que suele generar reparos de inconstitucionalidad, es la disolución o suspensión de la Comunidad Autónoma o Estado miembro. Cuestión distinta es la disolución o suspensión de órganos autonómicos. Así, el art. 126 de la Constitución italiana contempla la disolución del Parlamento regional y la destitución del Presidente de un Gobierno regional, en los supuestos de vulneración de la Constitución o de las leyes, o incluso por razones de seguridad nacional. La Constitución austríaca mantiene la posibilidad de disolver un Parlamento estatal, con la aprobación del Consejo Federal, por mayoría de dos tercios (art. 100).
En el ordenamiento jurídico español, si bien en el ámbito de la Administración Local, aunque manteniendo ciertos paralelismos con el contenido del 155 CE (LA LEY 2500/1978), la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LA LEY 847/1985), recoge en su art. 61 la posibilidad de que el Consejo de Ministros, con el conocimiento o a solicitud del correspondiente Gobierno autonómico, y previo acuerdo favorable del Senado, proceda a la disolución de los órganos de las corporaciones locales en el supuesto de gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga el incumplimiento de sus obligaciones constitucionales. Esta previsión ha sido completada en marzo de 2003, en el sentido de considerar como dañosas para los intereses generales las actuaciones de las Corporaciones locales que apoyen o justifiquen actividades terroristas [el art. 6 de la Ley Orgánica 1/2003 (LA LEY 406/2003), de Garantía de la democracia en los Ayuntamientos y la seguridad de los Concejales, incorpora al mencionado art. 61 un segundo párrafo con el siguiente contenido: «se considerarán en todo caso, decisiones gravemente dañosas para los intereses generales (…) los acuerdos o actuaciones de los órganos de las corporaciones locales que den cobertura o apoyo, expreso o tácito, de forma reiterada y grave, al terrorismo o a quienes participen en su ejecución, lo enaltezcan o justifiquen, y los que humillen a las víctimas o a sus familiares»].
Las denominadas medidas de sustitución son quizá las más apropiadas, y consisten en la actuación del Estado central en lugar de los órganos autonómicos que no hayan cumplido sus obligaciones. Estaríamos ante una ejecución subsidiaria o forzosa. En tal sentido conviene recordar que el segundo párrafo del art. 155 CE (LA LEY 2500/1978), imitando en ello también al modelo alemán, alude a que para la ejecución de las medidas de coerción, «el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas», lo que puede suponer una alteración del reparto normal de competencias.
Como se ha indicado, en Italia, la reforma constitucional de octubre de 2001 ha regulado de manera injustificadamente amplia, en mi opinión, los poderes de sustitución del Gobierno respecto a las Regiones cuando éstas no respetan normas o tratados internacionales o comunitarios, o por razones de seguridad pública, o para tutelar la unidad jurídica y económica (arts. 117 (LA LEY 2500/1978) y 120 de la Constitución (LA LEY 2500/1978)).
Las medidas de disolución de órganos autonómicos, o de sustitución suelen ir acompañadas por el nombramiento de Comisarios o Delegados del Gobierno central.
En relación con la aplicación del Derecho comunitario europeo, y teniendo en cuenta las experiencias italianas, nuestro Consejo de Estado ha recomendado introducir en el Derecho español un mecanismo semejante de intervención preventiva y sustitutiva, «en aquellos casos en que el desplazamiento de la competencia normativa autonómica por la estatal se presente como la única forma de que España cumpla sus obligaciones frente a la Unión Europea» (Informe del Consejo de Estado sobre la inserción del Derecho europeo en el ordenamiento español, de 14 de febrero de 2008, págs. 173-174).
Tal previsión podría incluirse en una norma legal, teniendo un carácter coyuntural, pues sólo se produciría si la Comunidad Autónoma no aprobara su propia norma de transposición, y dejaría de hacerlo cuando dicha Comunidad cumpliera su obligación. De este modo se fortalecería la garantía que los órganos del Estado deben prestar para el cumplimiento de los tratados a los que alude el art. 93 CE (LA LEY 2500/1978) («sólo una interpretación inadecuada de los preceptos constitucionales y estatutarios puede obstaculizar esa función de garantía y privar al Estado de los instrumentos precisos para garantizar el cumplimiento de las obligaciones comunitarias», STC 252/1988 (LA LEY 114042-NS/0000)).
En una línea semejante se sitúa el Consejo de Estado al proponer la posibilidad de repetir sobre la eventual Comunidad Autónoma infractora el pago de la multa coercitiva o suma a tanto alzado que pudiera imponer el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas por incumplimiento. De modo que el traslado de responsabilidad se produciría cuando la no observancia de las obligaciones comunitarias fuese consecuencia de la acción u omisión de las Comunidades Autónomas.
D. El control de la coerción estatal
Las diversas actuaciones del Gobierno relacionadas con el procedimiento de la coerción y el ejercicio de las medidas adoptadas por el Gobierno con la previa autorización del Senado, se hallan sometidas en principio al control político parlamentario de ambas Cámaras.
En relación con el control jurisdiccional, en la fase de elaboración del art. 155 CE (LA LEY 2500/1978), llegó a proponerse un texto que no prosperó, incluyendo una referencia expresa al recurso ante el Tribunal Constitucional contra la decisión del Gobierno y la autorización del Senado referentes a la coerción estatal.
Conforme a la legislación vigente, los Gobiernos y Asambleas autonómicos pueden plantear recursos de inconstitucionalidad contra normas con rango de ley, pero la vía procedimental real de que disponen para impugnar ante el Tribunal Constitucional actos o normas del Gobierno o del Senado, que no tengan tal carácter, no es otra que el conflicto de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas [art. 161.1.c)] CE (LA LEY 2500/1978), desarrollado en el Capítulo II del Título IV de la LOTC (LA LEY 2383/1979).
En el caso de la coerción estatal no se trataría tanto de reclamar la titularidad de una competencia, sino de defender la garantía constitucional de la autonomía
Conviene aclarar que en el caso de la coerción estatal no se trataría tanto de reclamar la titularidad de una competencia, sino de defender la garantía constitucional de la autonomía (TEROL BECERRA, 165 y ss.) [«en el conflicto entre entes (…) basta con que (el ente que plantea el conflicto) entienda que una disposición, resolución o acto emanado de otro ente no respeta el orden de competencias establecido por la Constitución, los Estatutos de Autonomía, o las Leyes Orgánicas correspondientes y, en el caso de las Comunidades Autónomas, además, que tal disposición, resolución o acto afecten a su propio ámbito de autonomía» (STC 11/1984 (LA LEY 251-TC/1984))].
De este modo, una decisión del Gobierno de emplear la coerción estatal contra una Comunidad Autónoma, sin que concurran adecuadamente los presupuestos materiales del 155 (ausencia de incumplimiento de obligaciones, o de conducta atentatoria del interés general…), estaría viciada de incompetencia al lesionar de forma constitucionalmente ilegítima, el espacio competencial autonómico.
Así pues, podrán controlarse a través del procedimiento del conflicto de competencia, las decisiones del Gobierno accesibles mediante criterios o parámetros jurídicos.
Aunque los actos del Senado, en cuanto, «emanados de la autoridad del Estado» (art. 63.1 LOTC (LA LEY 2383/1979)), pueden ser objeto de conflicto de competencias, se cuestiona por algunos que la aprobación por el Senado pueda serlo, debido a su consideración como acto de oportunidad política, lo mismo que la decisión del Gobierno de aplicar o no la ejecución forzosa en el caso de que su requerimiento sea desatendido (E. AJA y otros, 475).
Por otro lado, considero que la aprobación del Senado no puede ser objeto de un proceso de inconstitucionalidad, aunque hipotéticamente pudiera serlo de amparo, aunque con dificultades para su articulación, respecto a los titulares de los derechos fundamentales vulnerados.
La ejecución o aplicación de las medidas podrá controlarse por los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, estando legitimadas las Comunidades Autónomas para ello [Ley 29/1998 (LA LEY 2689/1998) de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa: «están legitimados ante el orden contencioso-administrativo: […] d). La Administración de las Comunidades Autónomas para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de la Administración del Estado y de cualquier otra Administración u organismo público (…)», art. 19.1.d (LA LEY 2689/1998)].
III. Reflexión final
Se puede interpretar el art. 155 CE (LA LEY 2500/1978) en un sentido clásico y radical, y también trágico, entendido como instrumento para suspender la autonomía, incluso como estado de excepción contra ella, acompañado generalmente por intervenciones militares y pérdida de vidas humanas, una ultima ratio que aplicaría, «el artículo más explosivo de la Constitución» (CRUZ VILLALÓN, 716).
En esta perspectiva dramática podemos situar las intervenciones en Prusia (1932) y sobre todo en Cataluña (1934), y quizá también algunas posturas actuales que proponen el empleo del art. 155 como procedimiento quirúrgico frente al desbordamiento de la autonomía vasca (Plan Ibarretxe y actuaciones similares).
En un texto publicado en 1983, GARCÍA DE ENTERRÍA proponía la desdramatización del art. 155, justificando su aplicación «en su cualidad de instrumento normal y ordinario de la supervisión estatal, también normal y ordinaria, como es lo propio de toda actividad administrativa y ejecutiva» (GARCÍA DE ENTERRÍA, 171).
Considero que el art. 155 incorpora una institución de especial trascendencia, instrumento unilateral y asimétrico en manos del Poder Central («medio extraordinario de coerción», STC 49/1988 (LA LEY 3669-JF/0000)), y cuyo empleo requiere prudencia política, lo cual no significa que no deba de ser puesto en práctica de modo constitucionalmente adecuado si la situación lo exigiera, y no resultara aconsejable la utilización de otras posibilidades menos radicales.
En relación con los posibles incumplimientos por parte de una Comunidad Autónoma de sus obligaciones de Derecho internacional y sobre todo de Derecho comunitario, considero que sería aconsejable, tal como ha señalado nuestro Consejo de Estado, la introducción por vía de reforma constitucional o al menos legislativa, de mecanismos de sustitución a favor del Estado, frente al eventual incumplimiento de una Comunidad Autónoma, ya que corresponde al Estado la garantía del cumplimiento de las obligaciones internacionales, si bien la tendencia actual es la de incrementar la participación de las CC.AA., en la elaboración y aplicación del Derecho comunitario europeo.
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